O SR. COUTINHO JORGE (PSDB-PA. Pronuncia o seguinte discurso. Sem revisão do orador.) - Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, na tarde de hoje, eu gostaria de fazer algumas considerações a respeito do Orçamento de 1997, estágio em que se encontra e a certeza de sua aprovação pelo Congresso Nacional ainda neste exercício. Ademais, tecerei algumas ilações direcionadas ao Deputado pertencente à Comissão de Orçamento.

Antes de mais nada, lembro a V. Exªs que qualquer parlamento do mundo, além das competências legislativas normais, utiliza grande parte de seu tempo, de suas competências na análise, discussão e aprovação dos planos e orçamentos. Pois eles, na verdade, são instrumentos importantes em que a tomada de decisão para a sociedade é centralizada nesses instrumentos.

Como Parlamentar, tenho insistido em favor da importância, da prioridade e do aprimoramento dessa função do Parlamento brasileiro, particularmente na moralização e na transparência da discussão dessa peça importante que tem sido o Orçamento nacional.

No momento, há uma denúncia contra um Deputado que, utilizando o poder que, como Relator, detinha no Orçamento, negociava ou negociou com uma empresa para inserir verbas naquela peça orçamentária. Em função desse aspecto e da realidade da discussão do Orçamento de 97, vou tecer algumas considerações bem simples, mas bastante objetivas.

Srªs e Srs. Senadores, podemos afirmar que o Orçamento da União, em sua vida mais recente, passou e passa por quatro fases importantes. A primeira foi aquela do período do arbítrio, período em que o Governo militar impunha ao Congresso Nacional a peça orçamentária e praticamente não cabia a ele nenhuma alteração ou discussão. Era meramente um processo de homologação do Orçamento da União. Essa fase transformou-se após a Constituinte de 1988 e assim, a partir daí, passamos a alterar radicalmente a prioridade do Orçamento, sobretudo, a importância de modificá-lo, de alterá-lo, em favor dos interesses da sociedade.

A primeira fase, podemos dizer, ocorreu quando o Congresso era meramente secundário. A Constituição de 88, entretanto, passou a priorizar o Orçamento em todos os seus aspectos relevantes, informando inclusive que este tinha uma dimensão temporal importante: o Plano Plurianual, refletindo, em quatro anos, as prioridades de governo; a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), concentrando prioridades e metas; e as diretrizes da elaboração do Orçamento.

O Orçamento, na verdade, seria o instrumento operacional do ano, que, por intermédio das categorias econômicas de despesas correntes de capital, da funcional programática, poderia alocar despesas em favor dos interesses do País, cumprindo as diretrizes da LDO e, sobretudo, as grandes linhas do Plano Plurianual, aprovado pelo próprio Congresso Nacional. Podemos dizer que essa foi uma fase de mudanças, pois, anteriormente, o Congresso Nacional desempenhava um papel secundário.

Após a Constituição, o que se viu? A terceira fase do Orçamento no Congresso Nacional. Eu a chamaria de fase de experimentação, de mudanças importantes, que permitiu ao Congresso adaptar-se às novas normas da Constituição, que não só elegia os três instrumentos de planejamento básico - o Plano Plurianual, a LDO e o Orçamento -, como também definia uma Comissão Especial Mista para gerir esse processo complexo que é analisar, discutir e aprovar o Orçamento Nacional.

Diríamos que essa fase de experimentação não foi muito alvissareira, porque nela ocorreram alguns equívocos graves que colimou na CPI do Orçamento, talvez em função da facilidade com que se discutia na Casa o Orçamento ou pela predominância das emendas individuais (naquela altura praticamente não existiam as emendas coletivas), chegando à cassação de mandatos, à uma situação bem cara que o Congresso Nacional teve coragem de alterar, punindo os culpados. Não temos dúvida quanto a isso.

Após, temos a quarta fase do Orçamento, que é a do aprimoramento. Posso afirmar que, a partir da CPI, a tramitação do Orçamento da União no Congresso Nacional se aprimorou. Há muito mais transparência, mais democracia na discussão do próprio Orçamento nas várias regiões brasileiras. A própria metodologia da elaboração e, sobretudo, a adoção dos critérios de emendas coletivas, quer sejam estaduais, setoriais ou regionais, melhoraram, dando uma conotação mais globalizada de co-responsabilidade das bancadas e das regiões em relação a uma emenda, diferentemente do passado, onde um parlamentar apresentava mil ou dez mil emendas; hoje ficou limitada em 20. Eu pessoalmente sou contra emenda individual. Gostaria que só tivéssemos emendas coletivas, que contassem com a participação dos governos, do Parlamento e da sociedade na escolha do que é prioritário para a sua região, para o seu Estado ou para o setor analisado.

A fase que vivemos é uma nova fase de aprimoramento, não temos dúvida. Ainda temos muito que evoluir em relação à discussão do Plano Plurianual que, na sua segunda versão, foi apresentado no Governo Fernando Henrique Cardoso. Ainda não é aquele Plano Plurianual onde se pode discutir os projetos e programas de forma detalhada; as prioridades nacionais ainda estão muito globalizadas.

Hoje, o Governo, para superar esse viés do Plano Plurianual que, no meu entender, é equivocado, criou o Plano de Metas, no qual define 42 projetos prioritários. Na verdade, nós deveríamos ter um Plano Plurianual detalhado em programas e projetos de interesse nacional a serem implantados nos 4 anos de mandato.

De qualquer maneira, quero insistir que a fase de discussão do Orçamento no Congresso Nacional foi aprimorada, foi melhorada, em termos de transparência, seriedade, metodologia e participação democrática. Não temos dúvida sobre isso. Acontece que, ao lado do aprimoramento, da parte do Congresso Nacional na discussão dessa peça, na análise e aprovação, o Governo, que elabora a proposta do Orçamento e que a encaminha ao Congresso Nacional, não teve o mesmo aprimoramento.

Em discursos anteriores, eu tenho dito que, no meu entender, o Governo está estacionário, não evoluiu em nada em relação aos outros governos porque continua fazendo aquilo que os outros faziam. O Congresso aprimora a elaboração, a discussão e a aprovação. Encaminha a peça orçamentária ao Governo, que continua cancelando rubricas e, sobretudo, contingenciando até o mês de novembro. E, quando chega 31 de outubro, encaminha créditos adicionais - suplementares, especiais ou extraordinários - para que nós possamos aprová-los no final do exercício. Significa dizer que o Governo realmente dificulta a execução do Orçamento no que diz respeito aos investimentos em favor do Brasil e, no final do ano, faz o remanejamento. Remanejamento que é normal e necessário para qualquer governo estadual, federal ou municipal, mas como correção e não como uma generalidade, como o atual Governo faz.

O Sr. Carlos Bezerra - Permite-me V. Exª um aparte?

O SR. COUTINHO JORGE - Concederei em instantes, nobre Senador. Quero apenas dizer que, nesse aspecto da execução, enquanto o lado do Poder Legislativo aprimorou a metodologia e a transparência do processo orçamentário, sobretudo com a adoção das emendas coletivas e com a participação séria da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, o Governo Federal, lamentavelmente, não tem cumprido o seu papel.

Entendo que há uma grande disparidade na evolução do processo orçamentário, entre o Congresso e o Governo Federal.

E já que vou receber um aparte do Relator-Geral do Orçamento de 1997, em fase de elaboração, em fase de conclusão e, com certeza, em fase de aprovação, quero dizer que este Orçamento é mais aprimorado do que os dos outros anos. Houve reuniões regionalizadas, em que ouvimos a sociedade em várias partes do Brasil e o Relator, Senador Carlos Bezerra, tem participado de todas as etapas do processo. E o que é mais importante: além da prioridade que se dá às grandes emendas regionais, setoriais e estaduais, as sete subcomissões temáticas, em que está dividido o Orçamento em sua operacionalidade, representam um aprimoramento, cada vez maior, em relação à metodologia dos orçamentos anteriores.

É fundamental que tenhamos consciência de que o Congresso Nacional, cada vez mais, aprimora esse processo, mostrando a sua responsabilidade e garantindo que os orçamentos e os planos sejam considerados sérios e importantes para o Brasil.

Concedo o aparte ao nosso ilustre Relator-Geral do Orçamento de 1997, Senador Carlos Bezerra.

O Sr. Carlos Bezerra - Senador Coutinho Jorge, parabenizo V. Exª pelo brilhante e preciso pronunciamento. V. Exª é um dos mais preparados membros da Comissão de Orçamento Geral da União e sua afirmação de que o Governo não evoluiu é totalmente verídica. Vivíamos no Brasil da inflação, em que não era mesmo possível fazer-se um orçamento. A inflação acabou, mas a prática do Executivo continua a mesma, errada e precisa ser modificada. Nesse aspecto, o Congresso tem avançado muito: de 1993 para cá, desde o escândalo do orçamento, a cada ano o Congresso tem aprimorado a sua prática. No entanto, o Executivo continua agindo do mesmo modo: um tecnocrata aloca recurso incomensurável em uma obra, como essa do Castanhão, que nem sequer faz parte do plano de metas do Presidente da República. Mas um tecnocrata aloca 42 milhões para essa obra. Por que tanto recurso para uma obra só? Então, há necessidade de que também o Executivo procure evoluir, como o Legislativo vem fazendo, no tratamento da questão orçamentária, que é a lei principal, que é a lei fundamental de todo parlamento do mundo, e do nosso também. Portanto, quero parabenizar V. Exª pelo brilhante pronunciamento que faz, condizente com a realidade que estamos vivendo na Comissão Mista de Orçamento neste instante.

O SR. COUTINHO JORGE - Senador Carlos Bezerra, a propósito das suas considerações, lembro-me que, até três anos atrás, dizia-se que o orçamento era uma peça fictícia. E tinham razão em parte porque as mudanças feitas pelo Congresso Nacional no Orçamento eram baseadas em emendas individuais, sobre as quais não havia controle, limite e as prioridades eram muitas vezes equivocadas e paroquiais.

A metodologia mudou. Hoje as prioridades são as emendas coletivas, regionais, aprovadas pelos governadores, pela bancada, enfim, pela sociedade, de tal sorte que nesse aspecto evoluímos de forma fundamental. O Orçamento que sai do Congresso Nacional procura ser o mais realista possível, e o que há de fictício é da parte do Governo. Falo como membro do PSDB, mas que não aceita esse comportamento equivocado do Governo. Já disse outras vezes que o comportamento do Governo Fernando Henrique Cardoso vem de um acúmulo de erros de vários governos, um hábito de que o Orçamento sai do Congresso Nacional, é contingenciado integralmente chegando até o mês de setembro, outubro ou novembro, quando, então, começa a liberação. No mesmo período em que o Governo altera o Orçamento através dos créditos adicionais, o remanejamento de verbas, necessário eu sei, mas não como é feito pelo Governo Federal.

Na verdade, o responsável, de certa forma, pelo Orçamento se tornar fictício é o próprio Governo. Temos que encontrar uma forma de convivência, de mudar esse relacionamento entre o Congresso e o Executivo, para que o Orçamento seja uma peça realista, que vá ser aprovada aqui e, assim, seja executada. É claro que a receita não se realiza como se quer, mas eu, que já fui secretário de planejamento por duas vezes, sei que se pode fazer um controle de contingenciamento trimestral e progressivamente ser alterado. Não como ocorreu este ano em relação ao meu Estado, que se contingenciou até novembro e, a partir daí começou a liberação. E como não se tem capacidade de realmente executar as obras, não se pode incluí-las como "restos a pagar", esse recurso será perdido pelo Governo que, realmente, considerou prioritárias aquelas emendas. Está ocorrendo isso.

Fiz um discurso, falei com o Ministro do Planejamento e acho que isso tem de ser corrigido. É um defeito secular dos Governos e que este Governo, infelizmente, repete.

Temos de evoluir no campo da execução orçamentária, já que na elaboração temos nos aprimorado.

O Sr. Geraldo Melo - Permite V. Exª um aparte?

O SR. COUTINHO JORGE - Concedo o aparte a V. Exª.

O SR. PRESIDENTE (Levy Dias) - Antes que o nobre Senador Geraldo Melo use da palavra, informo ao orador que V. Exª dispõe de apenas mais um minuto.

O Sr. Geraldo Melo - Gostaria de fazer um apelo ao Presidente para não punir o orador por causa do meu aparte, mas gostaria de participar do pronunciamento de alto nível que estamos assistindo. A minha convicção é de que se vem falando muito em reforma do Estado e a verdadeira reforma do Estado tem de começar pelo Orçamento da União. Quando se desejar sinceramente fazer uma reforma verdadeira do Estado brasileiro para modernizá-lo é no Orçamento que ela deve iniciar-se. É muito fácil, hoje, Senador Coutinho Jorge, dizer-se que o Orçamento do Brasil não presta por culpa dos parlamentares, por culpa das emendas individuais. Existem emendas individuais boas e emendas individuais ruins, como existem emendas propostas pelo próprio Executivo - V. Exª acabou de ouvir a referência que o Relator-Geral fez - como a emenda de vulto, incluída no Orçamento, que não faz parte sequer do Programa do Governo. Então, emenda mal inspirada, mal concebida ou de prioridade discutível, não é só parlamentar que faz.

Segundo, é fácil dizer que o defeito é introduzido pelo Congresso, quando, na realidade, o defeito maior vem com a proposta orçamentária que o Parlamento recebe. Estamos assistindo, todos os anos, a cortes eficientes no Orçamento, que é uma lei em vigor, aprovada pelo Congresso Nacional. Tais cortes são feitos pelo Ministério do Planejamento, a critério do Poder Executivo. Diz-se que o Orçamento é lei autorizativa, mas sabemos todos que lei autorizativa simplesmente não existe; é invenção da burocracia. O Orçamento da República é lei; não autoriza o Governo a fazer determinadas despesas, mas fixa as despesas que o Executivo deve realizar. Portanto, não autoriza, fixa as despesas. Infelizmente, as autoridades que gerenciam o Orçamento mostram grande eficiência depois que ele está acabado. Penso que a grande mudança ao Orçamento não está em se apedrejar Parlamentares por causa de emendas individuais, mas está, sobretudo em momento de estabilidade econômica, no equilíbrio com que se deve investir a proposta orçamentária. O déficit orçamentário deve ser evitado na proposta. Essa história de se dizer que não se pode cumprir o Orçamento por causa do comportamento da receita é hipocrisia que não podemos continuar engolindo porque sabemos que, quando falta receita, pode-se cancelar dotação orçamentária, e, quando sobra receita, podemos pedir ao Poder Legislativo medidas complementares de suplementação, créditos extraordinários para aplicação do excesso de arrecadação. Portanto, os remédios para essa situação existem na técnica orçamentária do mundo inteiro. Agora, na realidade, imagino que o Poder Executivo precisa mandar para o Poder Legislativo um orçamento equilibrado, o que quer dizer que essa caneta do Ministro do Planejamento precisa funcionar na hora em que ele faz a proposta e não depois que essa se torna lei. Gostaria que mudassem a caneta que usaram sucessivamente todos os Ministros de Planejamento, inclusive aqueles do atual Governo, que V. Exª, assim como eu, apoiamos, porque sou também do PSDB e, com muita honra, vice-Líder do Partido no Senado Federal. De forma que reafirmo: essa é uma luta a que nós, Parlamentares, precisamos dedicar muita aplicação e muita determinação. Acho que, se se deseja realmente discutir uma reforma do Estado, é preciso repensar o Orçamento desde o início da sua elaboração nos escritórios e gabinetes da burocracia do Poder Executivo até essa hipocrisia de que se trata de uma lei autorizativa, quando é uma lei em vigor para ser cumprida. Agradeço a oportunidade.

O SR. COUTINHO JORGE - Agradeço a V. Exª, Senador Geraldo Melo.

O SR. PRESIDENTE (Levy Dias) - O tempo de V. Exª está esgotado, Senador.

O SR. COUTINHO JORGE - Vou encerrar, Sr. Presidente.

As considerações de V. Exª, Senador Geraldo Melo, ensejariam um importantíssimo debate. Concordo integralmente com as colocações de V. Exª e oportunamente voltaremos a discutir esse assunto.

Para concluir, digo que é um dever desse Congresso aprovar o Orçamento de 1997 ainda este mês. A partir de hoje, a Comissão de Orçamento inicia a discussão das 7 subcomissões temáticas que deverão ser votadas nesta semana, o que significa que, no mais tardar no início da próxima semana, teremos aprovado o Orçamento da União de 1997 em esforço muito grande do Relator Carlos Bezerra e de toda a Comissão, que vem mostrando muita seriedade e empenho.

Digo ainda que toda denúncia contra Parlamentar do Congresso Nacional que possa manipular o Orçamento, no nosso entender, deve ser rigorosamente apurada e, se ficar realmente provada a culpabilidade, o acusado deve ser rigorosamente punido, para que o respingo e a mácula de um ou dois Parlamentares irresponsáveis não prejudiquem o Congresso Nacional, que cada vez mais aprimora essa peça que é o Orçamento, mediante metodologia de elaboração séria, transparente e democrática.

Muito obrigado.