O SR. LÚCIO ANCÂNTARA(PSDB-CE.) - Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, à medida que o Brasil vai amadurecendo como país moderno, vai-se tornando claro, para todos, o quanto dependemos da estabilização de nossa economia, se quisermos ingressar no rol das nações desenvolvidas. A estabilização não somente permitirá que os investimento produtivos continuem a crescer, -- como, aliás, vem ocorrendo, -- mas também representa um pré-requisito para a consistência da política externa brasileira.

O Mercosul, por exemplo, -- que, a cada dia, se fortalece e que se prepara para se integrar à União Européia no primeiro lustro do próximo século, -- certamente desmoronará como um fabuloso castelo de cartas, caso seus países-membros não sejam capazes de manter um mínimo de disciplina fiscal, que tenha por efeito inaugurar um longo período de estabilidade monetária na região. Quanto às pretensões do Brasil em compor, de forma permanente, o Conselho de Segurança da ONU, elas não serão jamais levadas a sério pelas nações hegemônicas, se porventura malograrmos na busca da estabilização, regredindo a uma situação de descontrole fiscal e monetário.

Como bem ilustra a recente onda de greves na França, as opções que precisam ser trilhadas em direção à integração econômica numa economia de competição global, -- com todas suas exigências de orçamento equilibrado e de endividamento sob controle, -- muitas vezes, têm levado a decisões difíceis e esbarrado na reação de setores que não querem perder benefícios.

No Brasil, os esforços realizados pelo Governo Federal, no que diz respeito ao equilíbrio orçamentário, vêm ocorrendo desde o início desta década. A partir da passagem do Presidente Fernando Henrique pelo Ministério da Fazenda, na qualidade de ministro do Presidente Itamar Franco, as contas públicas foram sendo paulatinamente colocadas em ordem, ao ponto de apresentarem superávit em 1994. No ano passado, apesar do aumento significativo na arrecadação, os juros altos e algumas pressões de gasto não permitiram resultado tão favorável quanto o do ano anterior.

Quando se analisa a situação das contas públicas, amiúde se comete o equívoco de se considerar apenas a gestão do Governo Federal como responsável por seu maior ou menor equilíbrio. A realidade, entretanto, é bem outra. De fato, todos os três níveis da Administração Pública, -- o Governo Federal, os Governos Estaduais e os Municipais, -- concorrem para o resultado final das contas do Setor Público.

Assim, de nada adiantaria uma gestão financeira responsável por parte dos Estados, se, porventura, o Governo Federal fosse perdulário. Da mesma forma, seria inócuo o trabalho paciente do Governo Federal em adequar seus gastos a suas receitas, caso os Municípios fossem incompetentes em gerir seus recursos.

Em outras palavras, a saúde financeira do Estado brasileiro depende igualmente do comportamento da União, dos Estados e dos Municípios. Somente venceremos, de maneira duradoura, a superinflação que nos tem atormentado nas últimas décadas, impedindo-nos de prosperar, contanto que a austeridade na Administração Pública seja um objetivo compartilhado pelas três esferas da Federação.

Um dos grandes problemas que tanto a União quanto os Estados e os Municípios enfrentam, -- como sabemos, -- são as altíssimas taxas de juro. Tem havido uma deterioração considerável das contas públicas, em virtude do endividamento crescente ocasionado pelo alto custo de colocação, no mercado aberto, dos títulos públicos. Baixar os juros, sem colocar em risco a política de estabilização monetária e sem comprometer a Balança de Pagamentos, talvez seja o maior desafio do Governo Federal para este ano que se inicia.

Entretanto, -- Srs. Senadores, -- seria, no mínimo, temerário atribuir as dificuldades de caixa por que estão passando, atualmente, os Estados e os Municípios exclusivamente ao custo da rolagem de seus títulos públicos. Embora não se deva menosprezar o encargo pago por tais unidades da Federação em razão das altas taxas de juro, a verdade é que, salvo honrosas exceções, as administrações de Estados e de Municípios têm-se caracterizado pela incompetência e pelos vícios da cultura política brasileira.

Muito se teria de falar sobre o efeito deletério desses vícios políticos, tais quais a prevaricação e, principalmente, o empreguismo. Contudo, dado que a mudança dos hábitos políticos é tarefa árdua e demanda muito tempo, quero abordar, no presente discurso, um problema prático, institucional, que tem contribuído para a piora das finanças públicas e que pode ser atacado de maneira imediata. Refiro-me à conhecida questão do desmembramento de Municípios brasileiros, essa febre emancipatória que tem assolado o País, resultando na criação de centenas de novos Municípios somente no ano passado.

Alguns dados sobre esse assunto são estarrecedores e demonstram a gravidade e o excesso a que chegou o processo de emancipação a nível municipal. Relata, por exemplo, uma reportagem do Jornal do Brasil, publicada no mês de novembro: "Nos últimos sete anos, o Brasil viu nascer um município a cada dois dias. Em 88, havia 3.800 Municípios. Hoje, somam 4.962, e a perspectiva é que, até o fim do ano, cheguem a 5.500."

Naturalmente, entre os novos Municípios, há aqueles cujo desmembramento se justifica. Muitas vezes, um determinado distrito desenvolve-se mais do que a sede do Município onde está localizado, e a emancipação aparece como uma alternativa para que seu crescimento não seja estancado. Outras vezes, a área muito grande de um Município impede que se tenha uma administração adequada de todos seus distritos, e a solução do desmembramento se impõe.

Contudo, não há como negar que, na imensa maioria dos casos, a emancipação de Municípios não tem tido outra motivação a não ser os interesses paroquiais de chefes políticos da localidade. O surgimento de novos Municípios implica a criação de vários empregos públicos, desde o cargo de Prefeito e de Secretários Municipais, passando pelos de Vereadores, até os relacionados com o corpo de funcionários da Prefeitura e das Câmaras Municipais. Justamente esta é a moeda de troca mais cobiçada dentro dos parâmetros de uma cultura política tacanha e atrasada: o emprego público.

Recentemente, a imprensa publicou um cálculo sobre qual seria o aumento do emprego público municipal no ano passado, em conseqüência do desmembramento de Municípios. A estimativa foi feita pelo deputado fluminense Alexandre Cardoso, que se tem ocupado dessa questão.

Segundo o deputado, até o final do ano passado, seriam criados entre 600 e 800 novos Municípios brasileiros. Admitindo-se, por baixo, que tenham sido apenas seiscentos, teriam resultado dessas emancipações 600 novos cargos de Prefeito e 6 mil de Vereadores. Como cada vereador dispõe de, no mínimo, dois assessores, ter-se-iam aberto mais 12 mil empregos públicos. Ademais, 9 mil funcionários para as Câmaras Municipais é o que calcula o deputado, admitindo quinze vagas por Câmara. Por sua vez, os Secretários Municipais seriam 3 mil, à razão de cinco por Município. Se cada um deles dispor de somente quatro funcionários, ter-se-iam mais 2 mil e 400 empregos.

Ora, como Municípios pobres, vários deles falidos, hão de arcar com tais despesas, acrescidas, naturalmente, do custo envolvido na construção ou no aluguel, -- além da manutenção, -- das sedes das Prefeituras, das Câmaras Municipais e das Secretarias?

A resposta a essa pergunta, infelizmente, retrata a realidade da maioria dos novos Municípios brasileiros: as despesas com o funcionamento dos novos Municípios vêm subtraindo recursos dos investimentos que, de fato, interessam para a vida dos munícipes, que são os gastos em saúde, em educação, em segurança, em infra-estrutura urbana e rural e assim por diante. E daí surge uma pressão inteiramente legítima da comunidade por gastos públicos, a qual quer ver atendidas suas necessidades básicas, -- ainda mais depois das esperanças despertadas pela emancipação.

O resultado, via de regra, é o Município insolvente, gastando mais do que arrecada, o que, como disse anteriormente, reflete na saúde das contas do Setor Público, pois o rombo municipal tem de ser coberto de alguma forma. A conta acaba estourando no colo dos Estados, os quais, por sua vez, repassam o prejuízo para a União, que, afinal, é a entidade com poder para emitir moeda. Não preciso lembrar que mais moeda em circulação é igual a mais inflação, que, aliás, é o imposto mais injusto que existe, pois o pobre o paga relativamente mais do que o rico.

Também se deve atentar para o estrago que a febre de emancipação tem causado aos recursos do Fundo de Participação dos Municípios, considerando o quinhão que cada Município tem a receber. Pois o dinheiro do FPM, dentro de cada grupo de Municípios classificados em razão do número de habitantes, é dividido pelo número de Municípios existentes. Logo, quanto mais Municípios, menos cada um tem a receber. O que tem havido, com a proliferação de Municípios, é certamente o achatamento dos recursos que cabe a cada um. Uma vez que os repasses do FPM representam mais da metade das receitas de cerca de um terço dos Municípios brasileiros, pode-se ter uma idéia da gravidade dessa situação.¹

Bem, -- Senhores, -- que fazer a respeito disso?

Antes de mais nada, quero dizer que não devemos recuar em relação ao grau de descentralização que a Constituição de 1988 admitiu em seu texto. A exemplo de diversas outras matérias, a competência para regulamentar a criação de novos Municípios foi atribuída, pela Constituição, aos Legislativos Estaduais.

Lê-se no § 4º do art. 18 da Constituição Federal: "A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas."

Assim, por mais que a falta de rigor das leis estaduais que regulam a matéria seja uma das causas da proliferação dos novos Municípios, não podemos tomar a via centralizadora e autoritária do passado e, simplesmente, querer suprimir a autonomia estadual nesse particular. Da mesma forma que votar só se aprende votando, legislar só se aprende legislando, tendo sido a descentralização consagrada na Constituição de 1988 uma das conquistas mais importantes alcançadas em favor do processo longo, lento mas seguro da maturidade e do aperfeiçoamento da Administração Pública em seus três níveis federativos.

Há, porém, algumas propostas circulando pelo Congresso, no sentido de dificultar o desmembramento de Municípios, ao estabelecer critérios mais rígidos para que isso se dê, -- necessidade que tem sido reconhecida por quase todos.

Quanto ao processo formal para a criação de Municípios, fala-se, por exemplo, em estender aos eleitores do Município como um todo o requisito constitucional do plebiscito. Hoje, como sabemos, os plebiscitos sobre desmembramentos têm-se restringido ao pronunciamento da população do distrito que aspira à emancipação.

Para tomar um caso recente, quando foi aprovada a criação do Município de Búzios, no litoral norte do Rio de Janeiro, somente os eleitores do antigo distrito de Búzios votaram no plebiscito. A população dos demais distritos de Cabo Frio não foi ouvida a esse respeito. No entanto, a subtração de áreas e de contingente populacional de determinado Município produz conseqüências na vida da população de todo o antigo Município.

Tenho duas observações a fazer sobre tal proposta.

Primeiro, haveria apenas duas maneiras de realizar esse intento: ou via Proposta de Emenda à Constituição, que, sobre exigir a realização de plebiscito, estabelecesse sua extensão a todos os eleitores domiciliados no Município onde haja algum distrito pleiteando a emancipação; ou via aprovação de tal requisito por parte das Assembléias Legislativas, a quem cabe regular a matéria, -- o que, é óbvio, teria de ser sugerido aos Legislativos Estaduais, sob o risco de não ser acolhido por todos eles.

Segundo, apesar de considerar boa a proposta, penso que ela precisa ser qualificada. Quero dizer, concordo que todos os eleitores do Município votem no plebiscito e não somente aqueles inscritos no distrito que pleiteia a emancipação. Contudo, seria injusto que, em razão do desinteresse dos eleitores dos demais distritos, não houvesse quorum para a aprovação do desmembramento. Assim, somente o plebiscito realizado no distrito que aspira à municipalização, para ser válido, estaria sujeito ao requisito de que metade mais um dos eleitores aptos a nele votar compareçam às urnas. Não existiria tal exigência para a votação nos demais distritos.

Outra proposta em circulação no Congresso, de autoria do eminente Senador Freitas Neto, busca restringir o montante de recursos que os novos Municípios, -- bem como os novos Estados, -- podem gastar com a folha do funcionalismo. De acordo com ela, tais gastos ficarão restritos a 40% das receitas correntes líquidas, por um prazo de dez anos após a criação das novas unidades político-administrativas.

Já aprovado na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado, esse projeto de lei tem por finalidade restringir a possibilidade de que os novos Municípios e os novos Estados sejam vítimas precoces do empreguismo, aquele perigo para o qual eu alertava no começo desta exposição. É plenamente justificada e conta com meu total apoio a preocupação do Senador Freitas Neto, no sentido de que as populações dos Municípios e dos Estados emancipados não sejam prejudicadas pela diminuição de investimentos municipais ou estaduais, em razão do fisiologismo local, praticado por meio do tráfico com empregos públicos.

Por fim, -- Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, -- eu gostaria de abordar rapidamente o que talvez se constitua no maior estímulo à proliferação de Municípios inviáveis. Estou-me referindo ao critério existente para a distribuição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios, -- o FPM.

Não é coincidência o fato de que a grande maioria dos Municípios emancipados sejam pequenos. Acontece que o dinheiro do FPM é distribuído aos Municípios seguindo um critério de classificação deles de acordo com faixas de população. Assim, por exemplo, todos os Municípios que contam com menos de 12.568 habitantes recebem a mesma quantia do Fundo de Participação dos Municípios. Os que possuem entre 12.568 e 16.756 habitantes têm direito à mesma soma, e assim por diante.

Para ilustrar o que tem ocorrido com um exemplo, digamos que um pequeno distrito de 7 mil moradores se desmembre de um município de 62 mil habitantes. Como conseqüência, o antigo município encolherá para 55 mil habitantes. Apesar de ter perdido 7 mil habitantes, o município em questão continuará a fazer jus ao mesmíssimo coeficiente do FPM que tinha anteriormente: 2. Isso acontece porque existe uma faixa do FPM que engloba municípios com 54.458 até 62.835 habitantes. Portanto, não houve mudança de faixa. Já o novo município estaria classificados entre aqueles de até 12 mil e pouco habitantes, tendo direito a um coeficiente de 0,6. Logo, a área total do antigo município, que recebia apenas um coeficiente 2, passou a contar com 2,6 -- um aumento de 30% apenas em função do desmembramento.

Pergunta-se: quem pagará a conta do aumento da receita desses municípios que figuraram nesse exemplo? Responde-se: todos os demais Municípios brasileiros, que sentirão uma pequena parcela de suas receitas ser subtraída para sustentar os novos.

Esse exemplo, que ilustra bem o que tem ocorrido no Brasil, leva-nos a uma conclusão: tem sido um bom negócio emancipar Municípios. Bom negócio para quem se emancipa e bom negócio para o Município antigo, que, muitas vezes, não tem diminuídas suas receitas com a nova situação e deixa de ter responsabilidades com um contingente populacional que antes vivia sob sua administração. Mas, infelizmente, tem sido um péssimo negócio para os demais Municípios brasileiros, a ampla maioria deles, cada vez mais pobres e carentes de recursos.

Ora, Senhores, enquanto o custo envolvido na emancipação for mínimo ou inexistente, -- pelo menos da ótica do grupo político local, -- e o benefício existir, a situação continuará. Todavia, a solução para estancar a febre emancipatória causada por esse fator é relativamente simples: as faixas de coeficientes do FPM devem ser estreitadas, por meio de sua multiplicação, ou, sem mais, eliminadas. Na última alternativa, -- a eliminação das faixas, -- cada Município teria um coeficiente diferente, a depender de seu número de habitantes. Ou seja, haveria um cálculo individual, -- realizado pelo Tribunal de Contas da União, a quem compete essa tarefa, -- para cada um dos cerca de 5 mil Municípios brasileiros. Na era dos computadores, esse não parece ser um objetivo difícil de alcançar.

Dessa forma, os recursos do FPM que caberiam a um Município que se desmembrasse de um outro maior seriam retirados justamente da receita com que o antigo Município contasse anteriormente. Nada mais justo e natural. Por que outros Municípios, que nada têm a ver com a história, deveriam continuar a arcar com essas despesas? Com o novo critério, certamente a população dos outros distritos, além da que pleiteia a emancipação, participaria, com mais interesse, da decisão plebiscitária nesse sentido. Pois suas vidas seriam muito mais afetadas com a mudança.

Sem sombra de dúvida, o cálculo individual do coeficiente do FPM, para cada Município, inibiria bastante o interesse de alguns pela emancipação. Haveria maior resistência da comunidade de munícipes em relação ao desmembramento de seus Municípios, e as emancipações deixariam de ser financiadas com recursos de terceiros. Passaria a valer a velha parêmia: quem pariu Mateus que o embale.

Tendo-me estendido mais do que planejara, gostaria apenas de reiterar minha preocupação com a reprodução exponencial de Municípios inviáveis no Brasil. Tenho acompanhado, com muito interesse, todas as propostas que têm surgido para refrear esse processo caótico, o qual tem levado ao empobrecimento dos Municípios como um todo, além de representar uma fonte inesgotável de gastos públicos, via de regra inócuos do ponto de vista do bem-estar da população.

Espero ter demonstrado, em especial, que precisamos modificar a forma pela qual é calculada a distribuição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios, forma que tem consistido num estímulo à irresponsabilidade quanto à decisão de se criarem novas unidades municipais em nosso País.

Era o que tinha a dizer.

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