O SR. ANTONIO CARLOS VALADARES (PSB – SE. Pronuncia o seguinte discurso. Sem revisão do orador.) – Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, o assunto que trago hoje a esta Casa é a habitação.  

A promulgação da Emenda Constitucional nº 26, em 15 de fevereiro deste ano, que "altera redação do art. 6º da Constituição Federal", incluindo, entre os direitos sociais, o direito à moradia, despertou interesse sobre quais têm sido as ações governamentais e os investimentos financeiros tendentes a minimizar o déficit habitacional no País.  

A Proposta de Emenda à Constituição nº 28, que deu origem à emenda constitucional em tela, apresentada em junho de 1996, foi motivada, conforme se depreende da Justificação do projeto, pela Conferência Habitat II, convocada pela Organização das Nações Unidas – ONU e realizada no período de 03 a 14 de junho daquele ano. O Brasil foi o relator da Agenda do Habitat, que tratou do direito à moradia.  

Pela relevância do tema, fez-se uma análise dos créditos destinados ao programa "Habitação – 057", no período de 1994 a 1999, amostragem considerada abrangente o bastante para que se obtenha uma radiografia confiável do setor habitacional brasileiro sob o enfoque orçamentário.  

Por outro lado, levantaram-se informações junto aos órgãos governamentais acerca do perfil habitacional brasileiro e déficit habitacional, objetivando, dessa forma, fornecer elementos de ligação entre a análise dos dados orçamentários e financeiros e a realidade do setor.  

O DÉFICIT HABITACIONAL BRASILEIRO:  

A definição do déficit habitacional transcende a determinação de qual seria o número de famílias sem moradia e entra na discussão sobre quais seriam as condições mínimas de vida aceitáveis.  

A questão habitacional não se concentra na construção de casas populares e financiamento de moradias para a classe média e alta. Muitas outras ações governamentais contribuem para a consecução desse objetivo, quais sejam, a implantação do sistema de abastecimento de água, saneamento básico, transporte, educação, saúde, etc.  

Parece ser essa a opinião do Executivo. Em discurso proferido na cerimônia de posse do atual Secretário de Estado do Desenvolvimento Urbano, o Presidente da República ratificou esse entendimento quando afirmou que "a questão urbana não é fazer casas. Fosse isso, já seria muito complicado. Mas é muito mais do que isso: é poluição, é transporte, é transformar em ‘vivível’ o que hoje é dificilmente habitável." Muito embora o discurso presidencial se refira formalmente à questão urbana, ele claramente se referiu à questão habitacional, dando a ela dimensão além da simples moradia.  

Existe, ainda, a questão da adequabilidade da moradia à classe sócio-econômica das famílias. O Sistema Financeiro de Habitação – SFH - não beneficiou as camadas mais carentes da população. De acordo como IBGE, existe a necessidade de se produzir 5,2 milhões de novas habitações: cerca de quatro milhões na cidade e um milhão no campo, sendo que 94% para famílias até cinco salários mínimos. Se consideradas as condições mínimas de habitabilidade aceitas por organismos internacionais e introduzidas em estudos da Fundação João Pinheiro, esse número sobe para algo em torno de sete milhões de moradias.  

A dimensão do déficit é melhor compreendida quando se compara com o número de habitações construídas para as diversas camadas sociais nos últimos 33 anos: 23,7 milhões. O déficit corresponde, portanto, a 29% de tudo o que foi construído naquele período.  

O Governo criou alguns programas buscando reduzir o déficit das classes baixas, quase todos concentrados na Secretaria de Estado e Desenvolvimento Urbano.  

O conceito de déficit é quantitativo e qualitativo. Varia de acordo com o critério que se usa para definir uma residência com condições mínimas. Cinco milhões de moradias novas, chegando a sete milhões em função da qualidade: quatro milhões nas cidades, um milhão no campo, segundo a Fundação João Pinheiro. Preço de uma casa popular: R$5 a 6 mil  

RECURSOS DESTINADOS À ERRADICAÇÃO DO DÉFICIT HABITACIONAL:  

Os recursos orçamentários destinados à garantia do direito à moradia incluem as despesas estritamente destinadas à construção de casas populares, podendo englobar também, conforme o critério adotado, os gastos destinados a saneamento, excluindo, contudo, as despesas para manutenção e reparos nas unidades habitacionais de propriedade dos órgãos da Administração Pública.  

Os recursos destinados ao programa "Habitação" abrangem todas as despesas previstas nas diversas unidades orçamentárias que objetivem a consecução de quaisquer ações governamentais relativas a habitação. Estão incluídas nesse programa, portanto, a construção de casas populares, a manutenção de unidades residenciais de propriedade dos órgãos da Administração Pública e a cobertura do resíduo de contratos firmados com o Sistema Financeiro da Habitação, entre outros.  

A construção de casas populares objetiva, diretamente, a redução do déficit habitacional, sendo pacífico o entendimento de que as dotações destinadas a esse fim devem ser incluídas na presente análise. O mesmo raciocínio se aplica ao financiamento da casa própria por meio do Sistema Financeiro da Habitação. As demais dotações constantes do programa "Habitação", contudo, merecem uma melhor avaliação para que seja definida a sua adequação como um instrumento de garantia ao direito constitucional em comento.  

As dotações destinadas à manutenção de unidades residenciais públicas não solucionam de forma definitiva a questão habitacional, uma vez que os imóveis devem ser desocupados no momento em que o agente público deixar o cargo que justificou a sua ocupação. Dessa forma, podem ser consideradas inadequadas para a presente avaliação.  

Por outro lado, as residências oficiais garantem moradia para os que nelas residem, de forma que deixa de haver uma demanda por imóveis, na esfera privada, proporcional ao número dessas residências, sendo consideradas, então, como instrumentos de garantia ao preceito constitucional. Essa discussão, contudo, foge ao desígnio deste trabalho.  

Pelo exposto, desconsideraremos as despesas suplementares à construção de habitações, como saneamento, abastecimento de água, etc., bem como despesas destinadas a imóveis institucionais, concentrando nossa análise nas dotações destinadas à construção e financiamento de residências particulares.  

As ações destinadas à habitação têm tido um percentual de execução baixo quando considerada a promulgação da emenda em comento, que pressupõe maior atenção das autoridades quando da destinação de recursos para a habitação. Outrossim, a maior parte dos recursos não se destinam à redução do déficit habitacional diretamente, mas à manutenção de imóveis institucionais e, principalmente, à cobertura de resíduos do Sistema Financeiro da Habitação.  

No período em tela, vinte e uma unidades orçamentárias consignaram, em suas dotações orçamentárias, recursos destinados ao programa "Habitação", distribuídos entre os grupos de natureza de despesa indicados em um quadro que segue anexo a este discurso.  

A destinação de recursos com manutenção e construção de imóveis funcionais chegou a cerca de R$241,4 milhões entre 1994 e 1999, representando 24% do total.  

O Sistema Financeiro da Habitação – SFH - foi concebido pela Lei nº 4.380, de 1964, tendo o Estado como âncora e fortemente regulamentado. Financiou, em 33 anos, 6,7milhões de moradias, o que representou 28% do total de moradias construídas no País no mesmo período.  

As elevadas taxas de inflação e os sucessivos planos econômicos, aliados a uma legislação paternalista, acabaram por gerar um passivo fiscal de cerca de R$50 bilhões no chamado Fundo de Compensação de Variações Salariais - FCVS.  

As dotações destinadas ao Fundo de Compensação de Variações Salariais, cujo objetivo é, basicamente, a cobertura de resíduo resultante de contratos firmados com o Sistema Financeiro, chegaram a R$7,925 bilhões entre 1994 e 1999, representando nada menos do que 78,7% do total dos recursos destinados à habitação.  

Chama a atenção o fato de que o Fundo de Compensação de Variações Salariais, destinatário da maior parcela dos recursos orçamentários aprovados, teve apenas 2,5% de execução. Salta aos olhos, ainda, que as quatro unidades orçamentárias que tiveram as maiores execuções - Fundo da Aeronáutica, 100%; Fundo Rotativo Habitacional de Brasília, 97,1%; Câmara dos Deputados, 90,7%; e Ministério da Aeronáutica, 85,8% - não são entidades com finalidade voltada à solução do problema social da habitação, conforme mostramos.  

Entre 1994 e 1999, foram previstos R$10,063 bilhões para o programa "Habitação", dos quais apenas R$1,246 milhão foi executado, totalizando 12,4%. Na média do período, R$1,677 milhão foi destinado anualmente ao programa, dos quais apenas R$207,3 milhões foram liquidados.  

Observa-se, que nos últimos dois anos do período, houve uma queda percentual nas dotações aprovadas na lei orçamentária e créditos adicionais de 34,3% e 31,1%, respectivamente, mostrando tendência de decréscimo de aplicações em habitação.  

Por outro lado, analisando o montante de recursos destinados à redução do débito habitacional, conforme convencionado anteriormente, verifica-se forte queda nos dois últimos exercícios financeiros, totalizando, entre 1997 e 1999, uma queda de 45,2% nas aplicações para o Sistema Financeiro de Habitação.  

Mais uma vez, quando se avaliam as despesas efetivamente executadas objetivando a redução do déficit habitacional, verifica-se extrema divergência entre o orçado e o utilizado. A queda nos percentuais executados relativamente aos exercícios anteriores foi ainda mais forte, chegando a 57% no último período.  

Temos um quadro, Sr. Presidente, que demonstra que, lamentavelmente, o setor habitacional, nos últimos anos, tem sido altamente prejudicado com a queda nos investimentos, inclusive há uma diferença descomunal entre o valor orçado, ou seja, o que foi colocado no Orçamento, e o que foi aplicado.

Entre 1994 e 1995, houve uma defasagem de 98,6%; entre 1995 e 1996 , houve uma defasagem de mais de 80%; entre 1996 e 1997, de 30,8%; entre 1997 e 1998, de 24%; e, entre 1998 e 1999, entre o que foi colocado no Orçamento e o que foi aplicado, houve uma diferença a menos de 57%. Ou seja, do montante dos recursos consignados no Orçamento, pelo menos 57% não foram aplicados.  

Sr. Presidente, faço este discurso e apresento esses dados, alguns dos quais serão impressos pela Gráfica do Senado Federal, a propósito de um projeto que estamos dando entrada na Casa, que institui o Programa de Construção Associativa da Casa Própria e dá outras providências.  

Atualmente, sabemos que os financiamentos da casa própria são mínimos, estão atingindo um montante insignificante em relação ao que se construiu no passado.  

Mas, mesmo assim, Sr. Presidente, quando é liberado algum recurso pelo Sistema Financeiro de Habitação, só quem pode, na prática, coordenar um maior volume de recursos são as empresas que constróem habitações - apartamentos ou casas.  

Com esse projeto, estamos proporcionando uma abertura, abrindo um leque, de forma a que não só as empresas coordenem esses recursos, mas também particulares e associações que desejem financiar as suas habitações por um preço mais módico, por um preço abaixo do mercado. O projeto prevê que quatro ou mais famílias possam se reunir, adquirir um terreno, construir uma habitação até a metade e, em seguida, solicitar ao Sistema Financeiro da Habitação - seja a Caixa Econômica Federal ou um banco ligado ao Sistema Financeiro da Habitação - o financiamento do restante.  

Os bancos são autorizados a utilizar, se não me engano, até 30% do que é arrecadado pelo Fundo de Garantia. E hoje ficou provado, por intermédio de informações dos próprios bancos e do Banco Central, que o Sistema Financeiro, à exceção da Caixa Econômica Federal, não está obedecendo a essa legislação. Em vez de se utilizarem dos recursos do trabalhador para financiarem casas, os bancos estão emprestando dinheiro a taxas de juros que todo mundo sabe quais são – utilizando-se, portanto, indevidamente dos recursos - e apresentando como justificativa saídas jurídicas, penduricalhos jurídicos que o próprio Banco Central colocou à disposição dos bancos.  

Por essa razão, Sr. Presidente, é que estamos colocando à disposição dos Srs. Senadores um projeto de lei, que, em resumo, diz o seguinte:  

Art. 1º - Fica instituído o Programa de Construção Associativa da Casa Própria, de natureza permanente, com o objetivo de financiar a produção habitacional diretamente promovida por grupos de associados.  

Parágrafo único. Os grupos de que trata este artigo serão constituídos por, no mínimo, quatro e, no máximo, oitenta associados com renda familiar não superior a vinte salários mínimos.  

Art. 2º - O Programa de Construção Associativa da Casa Própria será implementado no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), observadas as seguintes características:  

I - adesão voluntária;  

II - número de associados correspondente à quantidade de unidades habitacionais previstas no respectivo projeto;  

III - responsabilidade solidária entre todos os participantes do grupo com relação às obrigações assumidas;  

IV – aquisição prévia, pelos grupos de associados, dos terrenos destinados ao respectivo empreendimento;  

V - contrapartida dos beneficiários, nos termos dos respectivos contratos, de até 40% (quarenta por cento) do montante dos financiamentos concedidos, considerando-se parte dessa garantia o valor de avaliação do terreno.  

Art. 3º - Os empreendimentos financiados pelo Programa de Construção Associativa da Casa Própria serão edificados na forma de condomínios, horizontais ou verticais, sob o regime jurídico da Lei nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964.  

Art. 4º - Os créditos a serem concedidos pelos agentes financeiros serão objeto de ajustes individuais com os membros do grupo, que estarão reciprocamente obrigados até a efetiva conclusão do empreendimento.  

§ 1º - O valor do financiamento individual a ser concedido guardará proporcionalidade com a área da correspondente unidade habitacional e com a devida partição das despesas comuns.  

§ 2º - A conclusão do empreendimento, atestada por meio da averbação da licença de ocupação no registro de imóveis, faz cessar a responsabilidade solidária entre os membros do grupo.  

Art. 5º. Para os efeitos desta Lei, a propriedade em comum do terreno destinado ao respectivo empreendimento constitui condição suficiente para caracterizar a associação entre os membros do grupo, não sendo exigível, para esse fim, nenhuma outra formalidade.  

Art. 6º. Sem prejuízo das regras do SFH, os membros dos grupos poderão, a qualquer tempo, transferir seus créditos e obrigações a terceiros que satisfaçam as condições impostas para a concessão do financiamento original.  

Art. 7º. Os grupos de associados deverão promover, direta ou indiretamente, nesse caso por meio de entidade assessora, a contratação dos projetos e da construção do empreendimento financiado, bem como a fiscalização de sua execução.  

§ 1º. A entidade assessora porventura contratada deverá satisfazer as condições de idoneidade e de capacidade técnica exigidas pelo agente financeiro.  

§ 2º. A remuneração da entidade assessora, no caso de o grupo de associados entender necessária a sua contratação, integrará o custo do empreendimento para os fins do financiamento previsto nesta Lei.  

Art. 8º. Os grupos de associados elegerão uma comissão coordenadora, com o mínimo de dois e o máximo de cinco membros, com poderes formalmente delegados para, em conjunto, representar os demais administrativa e judicialmente nos assuntos diretamente relacionados com o empreendimento financiado.  

Art. 9º. Atendido o disposto nesta Lei, incumbe ao Poder Executivo instituir as normas operacionais do Programa de Construção Associativa da Casa Própria.  

Sr. Presidente, com esse projeto, nós da Oposição, do PSB, prestamos uma contribuição ao Governo, notadamente depois da emenda que alterou a nossa Constituição e consagrou, na nossa Carta Magna, o direito à moradia. Se essa providência vier a ser assumida pelo Governo e aprovada pelo Senado, naturalmente esperamos reduzir substancialmente o índice de carência habitacional em nosso País, que chega a mais de sete milhões de brasileiros sem casa e em um período difícil. Reconhecendo as dificuldades por que o Sistema Financeiro está passando neste momento, propomos que esse grupo de associados disponha pelo menos do terreno para construir até um certo ponto as suas habitações. Após esse estágio, o Sistema Financeiro de Habitação financiaria as obras.  

Para terminar, vamos propor uma mudança na legislação proibindo que uma parte substancial dos recursos arrecadados do Fundo de Garantia seja utilizada somente na construção de habitações. Hoje, lamentavelmente, a boa vontade do Governo, que veda os próprios olhos, permite que o Sistema Financeiro, mais particularmente os bancos, à exceção da Caixa Econômica Federal, que está aplicando rigorosamente a lei, se utilizem do dinheiro do trabalhador para gerar lucros exorbitantes, que todos estamos a contabilizar em discursos quase que diariamente nessa Casa.  

Era o que tinha a dizer, Sr. Presidente.  

& [