O SR. JOEL DE HOLLANDA (PFL-PE.) - Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, o Presidente Fernando Henrique Cardoso, tendo a seu crédito a aprovação da nova Lei de Concessões, motiva-se agora, no mesmo sentido da abertura econômica, em obter do Congresso Nacional a votação favorável das emendas de reforma da Constituição, para assim garantir as condições ideais de inserção do País no bloco das nações desenvolvidas.

              Em questão de tal complexidade, avultam os problemas a requererem pronto equacionamento. No campo legislativo, por isso mesmo, remanescem dependentes de regulamentação pontos fundamentais dessa política, não obstante as pressões ditadas pela marcha incontrolável do tempo ou pelos investidores privados, nacionais e estrangeiros, ávidos da boa aposta nas confirmadas potencialidades brasileiras.

              A Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, estabelece disposições "sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previsto no artigo 175 da Constituição Federal, e dá outras providências". Os entendimentos havidos entre a Presidência da República e o Congresso Nacional, quando da votação do projeto, previram a edição de Medida Provisória que viesse a complementar a nova legislação, especialmente quanto à outorga, prorrogação e reestruturação de concessões.

              Pretendeu-se, com isso, definir as regras de adaptação de alguns setores aos termos da lei, independentemente da regular continuidade dos serviços. Criou-se o vínculo da nova norma com o Programa Nacional de Desestatização, permitindo a reestruturação de estatais e sua transferência, quando conveniente ao País, ao controle privado. No caso de serviço público de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, decidiu-se estabelecer requisitos de qualificação das concessionárias, para prorrogação das concessões existentes, com o fim de resguardar a qualidade e o prosseguimento da prestação de serviços.

              Há previsão de remédio para as obras paralisadas ou atrasadas, tendo como causa as dificuldades financeiras das concessionárias estatais, sob a forma de permissão de sociedade com as empresas privadas, visando a conclusão dos empreendimentos. Garantiu-se livre acesso dos produtores e grandes consumidores aos sistemas de transmissão e distribuição, com a finalidade de obter um grau benéfico de competição na produção e comercialização de energia elétrica.

              Incentivou-se a competição e a eficiência, criando-se para consumidores especiais a liberdade de contratação de fornecimento, em regime de livre concorrência. Abriu-se a possibilidade de reagrupamento de mercados de distribuição de energia elétrica, obedecidos os critérios de racionalidade operacional e econômica. Definiram-se condições de isonomia para que as estatais concessionárias de energia elétrica possam enfrentar a competição com as empresas privadas, nas licitações de concessão.

              A Medida Provisória feriu ainda aspectos de cisões e fusões de empresas concessionárias de serviço público, naquilo que compete à União, assim como abriu a possibilidade de cobrança pelo direito de exploração de serviços públicos e de instituição de taxa de fiscalização. Formularam-se procedimentos em caso de substituição de concorrência por leilão, quando da privatização com outorga simultânea de nova concessão, esclarecendo os direitos dos acionistas minoritários e sobre as hipóteses de extensão dessas disposições a empresas não federais.

              Por fim, reservou-se ao Poder Executivo a incumbência de reestruturar os órgãos fiscalizadores, adequando-os ao cumprimento de suas atribuições, e se concedeu autorização para a constituição de consórcios, tendo por finalidade a geração de energia elétrica.

              A nova Lei, procedente de projeto de autoria do então Senador Fernando Henrique Cardoso, guarda inteira obediência ao comando da Carta Política de 88, em seu artigo 175, delegando ao Poder Público a prestação de serviços, seja de forma direta, seja "sob regime de concessão ou permissão". Nesse último caso, a norma, integrando-se aos "princípios gerais da atividade econômica", impõe a celebração de contrato, a que empresta especial característica.

              Esse contrato, necessariamente antecedido de licitação e tendo como finalidade delegar serviços em ambos os regimes, conterá prazos de validade e de sua prorrogação; casos como caducidade; meios de fiscalização e causas de rescisão, que discriminam os direitos dos usuários, a política tarifária a ser praticada e a obrigação inarredável de o concessionário, ou o permissionário, manter a prestação do serviço pactuado.

              Como se recorda, no decorrer das décadas de 50 e 60 o setor público investia em infra-estrutura com o objetivo de sustentar o processo de industrialização. Essa escolha, acertada para sua época, determinou o crescimento do grupo de empresas do Estado, designadas como concessionárias gerais de prestação de serviços.

              De lá para cá, no entanto, reduziu-se a níveis mínimos a poupança do Governo. Há quinze anos, iniciaram-se gestões macroeconômicas restritivas da geração de recursos naquelas estatais, à conta da política tarifária, enquanto a gestão pública, por sua própria natureza, impunha restrições à expansão e aperfeiçoamento dos serviços.

              A par disso, o baixo índice de inversões levou à inevitável deficiência da infra-estrutura, pois, se em países de semelhante economia praticavam-se anualmente investimentos em torno de 20 por cento do Produto Interno Bruto, visando a manutenção do nível de crescimento sustentado, no Brasil essa taxa situava-se ao redor dos 15 por cento, significando uma participação do setor público próxima dos 6 por cento dos investimentos.

              Como tem assinalado o Presidente Fernando Henrique Cardoso, ao discorrer sobre a nova Lei de Concessões, "a expressiva participação estatal na infra-estrutura, que estava relacionada à dinâmica do padrão de acumulação no País, além de ensejar extensa da prestação desses serviços por entidades públicas e empresas estatais, levou a uma grande dependência do setor privado ao suprimento de tais serviços pelo Estado".

              No âmbito administrativo, havendo concentração, em poder do Estado, da prestação de serviços públicos, gerou-se conseqüente aumento de organismos de gestão indireta, traduzido na ampla proliferação de empresas públicas e de sociedades de economia mista. Tal modelo, que deveria tornar mais efetiva a ação administrativa estatal, terminou esbarrando na multiplicidade de controles e de imposições burocráticas.

              Então, vem enfatizando o Presidente que a desejável reforma do Estado não vislumbra apenas uma administração pública eficaz, porquanto também voltada para deter o processo que estiola as finanças públicas. Esmagam, agora, o caixa do Tesouro, de forma direta ou indireta, passivos que chegam à astronômica cifra dos 200 bilhões de reais, inviabilizando a recuperação do investimento estatal no médio prazo.

              É fato conhecido que a usina nuclear de Angra 2, com um custo financeiro diário de um milhão de dólares, exige um bilhão e meio de dólares para a sua conclusão. O setor de telecomunicações, por sua vez, necessita investir 30 bilhões de dólares, nos próximos quatro anos.

              Daí resulta a máquina estatal sem aptidão para o exercício de suas funções, tão criticada amiudamente, em razão de sua subordinação às estruturas, operacionalidade e gerência administrativa inadequadas.

              A União exerce o controle direto ou indireto de 147 empresas, distribuídas pelo setor produtivo estatal, com a maioria das unidades e o total de investimentos em infra-estrutura; pelas empresas típicas de Governo e pelas do setor financeiro.

              Constituem o segmento estatal mais representativo os sistemas da Companhia Vale do Rio Doce - CVRD; ELETROBRÁS; PETROBRÁS e TELEBRÁS, a que se junta, pela expressão de seu porte, a Itaipu Binacional.

              Em globo, as estatais apresentavam, ao termo do exercício de 1993, ativos totais de 318 bilhões de dólares e patrimônio líquido de 120 bilhões de dólares. Excluídas, porém, as instituições financeiras federais, esses números fixavam-se em 166 bilhões de dólares, respectivamente.

              Entre 1990 e 1992, as empresas do setor produtivo estatal apresentaram crescimento no nível de investimento agregado. A partir daí, contudo, a redução passou de 12 bilhões de dólares, no último ano citado, para 6,9 bilhões de dólares no exercício passado, nível que deverá ser mantido em 1995. O importante, no caso, é observar a curva declinante dos investimentos, resultado visível da baixa capacidade de geração de poupança dessas empresas.

              De baixa operacionalidade, o sistema se vê impedido de adotar os novos conceitos da gerência econômica e, marcado pela lentidão, mal se aproxima do ritmo veloz do avanço tecnológico. Hoje, as rápidas transformações tornam fundamental a reestruturação das organizações, sejam do setor público, sejam do setor privado.

              Ao mesmo tempo, produziu-se o esvaziamento funcional de inúmeros órgãos federais, desorganizando as suas funções coordenadoras. Essa distorção, acrescida do endividamento do setor público, remeteu o País a uma crise fiscal crônica, paralisando a Administração em sua função precípua de identificar prioridades, formular soluções e implementar as políticas públicas.

              Frente à estagnação das aplicações do Estado, a iniciativa privada mostra-se como alternativa válida, mediante a demonstração de sua capacidade de capitalização, da possibilidade de diversificação dos campos de sua atuação, da preocupação constante em adaptar-se às novas tecnologias e sistemáticas gerenciais, para vir a preencher as lacunas deixadas pela inação estatal.

              As estimativas governamentais apontam para um quadro assustador: são gastos cerca de um bilhão de dólares, a cada ano, apenas na manutenção de canteiros de obras paradas ou atrasadas, a que se devem adicionar os encargos financeiros das dívidas. Por que não retomar essas obras, se elas correspondem à elevação das encomendas à indústria e a um conseqüente e significativo acréscimo na oferta direta de emprego?

              Esses, Senhor Presidente, os fatores determinantes do processo em boa hora deflagrado pelo Governo, objetivando flexibilizar e modernizar o ordenamento jurídico concernente à concessão de serviços públicos, especialmente nos setores de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica; telecomunicações; transportes; construção e manutenção de rodovias; portos; aeroportos; e saneamento básico.

              Quer-se, com as reformas, mudar para melhor a presença do Estado na economia, mobilizando recursos para a promoção do desenvolvimento dessas áreas e do País.

              Portanto, internamente, a reestruturação do setor público tornou-se um imperativo que não pode ser adiado, em face das condições favoráveis deste momento histórico. Consolidado o Plano Real, há confiança generalizada na nova moeda e pressupostos seguros de uma estabilidade macroeconômica, capaz de sustentar um novo período de crescimento.

              Ao mesmo tempo, no plano externo, um quadro de mudanças abre ao País a perspectiva de vantajosas parcerias, prenunciando o aporte de capitais e de tecnologias, favorecendo a melhoria da qualidade e a diminuição dos custos na prestação de serviços, em tudo contribuindo para a ampliação e modernização da base produtiva nacional.

              Na Exposição de Motivos Interministerial nº 36, do início deste ano, afirma-se que o processo de privatização começou em 1981, com a formalização da Comissão Especial de Desestatização. O êxito alcançado nessa primeira fase e o renovado apoio da população ao projeto, determinou a criação, em 1990, do Programa Nacional de Desestatização - PND, cujas regras, resumidas na Lei nº 8.031, daquele ano, retratavam as experiências recolhidas nos anos anteriores, assim como as dificuldades impostas pela maior dimensão das empresas estatais programadas para a alienação.

              É fato indesmentível que os benefícios gerados para o País, provenientes das privatizações efetivadas pelo PND, ultrapassaram as expectativas mais otimistas. Sob a responsabilidade do setor privado, as antigas estatais retomaram os investimentos, aumentaram significativamente sua produtividade, resgataram passivos ambientais históricos e contribuíram para a retomada do crescimento econômico. Além disso, a privatização permitiu a sobrevivência de muitas dessas empresas, antes ameaçadas de falência, preservando milhares de empregos. Os trabalhadores, mantendo a ocupação, também se beneficiaram da valorização das ações que adquiriram.

              Ao Governo, a privatização permitiu saldar dívidas que pressionaram muito mais as contas públicas. Liberou a escassa capacidade gerencial do setor público, permitindo-lhe dedicar-se fortemente às suas atividades precípuas, nas áreas de educação, saúde e segurança. Com a volta do lucro às antigas estatais, passou-se a recolher os tributos devidos, beneficiando a União, os Estados e os Municípios.

              Em conseqüência, a "privatização tem sido reconhecida como um componente essencial do programa de estabilização em curso e do esforço de modernização da economia". Os recursos gerados com a venda de bens e direitos da União servirão para reduzir o estoque da dívida pública e melhorar sua distribuição pelo tempo, ampliando o espaço de formulação da política econômica.

              Em razão disso, "a desestatização deverá avançar nas novas fronteiras dos serviços públicos, como eletricidade, portos e transportes. A gestão privada, mais ágil, desses importantes setores da infra-estrutura econômica do País, permitirá a elevação da eficiência na oferta de bens e serviços que compõem a estrutura de custos de praticamente todas as atividades produtivas".

              Assim, o processo de privatização oferecerá contribuição explícita para o ganho de "competitividade sistêmica da economia nacional", estimulando novos investimentos privados, para a expansão de capacidade, e para evitar o surgimento de empecilhos a uma normal trajetória de crescimento sustentado.

              Finalmente, a progressiva retirada do Estado de seu indevido papel empresarial, como produtor de bens e serviços, deverá ser substituída pelo fortalecimento de sua função reguladora, com definição de regras claras de funcionamento da economia. 

              À medida que os recursos privados forem financiando os investimentos de setores privados, em substituição ao capital do Estado, serão liberados recursos do Tesouro para a ampliação do investimento social, de que tanto carecemos.

              Antecipa o Presidente Fernando Henrique Cardoso que a Lei de Concessões é, em si, uma inovação. É instrumento genérico a estabelecer as bases para a delegação da prestação de serviços públicos, motivando "complementações normativas e regulatórias específicas", dirigidas a cada setor concedido.

              Com esse fim, institui a nova legislação que o poder concedente será sempre uma pessoa jurídica de direito público, ou seja, a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios. Fixando atribuições e estabelecendo níveis hierárquicos entre as partes, deixa claro que qualquer consórcio ou pessoa jurídica pode ser concessionário, aí incluindo-se as empresas estatais.

              Grande inovação está distribuída em quatro pontos fundamentais da legislação em comento: todas as concessões passam a observar prazo determinado, sendo renovável mediante licitação; elimina-se qualquer espécie de subsídio governamental, arcando o concessionário com o risco do empreendimento; o usuário, em caráter oficial, participa da fiscalização dos serviços prestados; abandona-se a política de tarifas assecuratória de remuneração fixa, calculada a partir dos custos totais incorridos, que configurava incentivo à insuficiência, passando-se a adotar o critério de preço contratualmente definido. Dessa forma, a revisão tarifária somente ocorrerá em razão da evolução dos custos das concessionárias.

              A nova Lei de Concessões - vale enfatizar - considera os setores de energia elétrica, compreendendo geração, transmissão e distribuição; telecomunicações; transportes; construção de rodovias; portos e aeroportos; saneamento básico e abastecimento de água como os de maior porte, conferindo-lhes dinâmica e importância estratégica para o desenvolvimento nacional.

              Tais setores observam a característica de atratividade dos capitais privados, pelo seu próprio potencial de exploração. A Lei das Concessões, portanto, chegou para ordenar a ocupação desse espaço, mediante a cooperação competitiva entre empresas estatais ou privadas, nacionais ou estrangeiras.

              Nessa conformidade, a nova legislação diz respeito a diversos grupos representativos de nossa organização social e aos setores econômicos nacionais e forâneos, constituindo "peça fundamental do ordenamento jurídico", para que o País disponha de um conjunto de regras uniformes e organizadas sobre a permissão e concessão de serviços públicos.

              Em tal processo, intenta-se, com referência aos especificados setores, induzir os detentores dos direitos de concessão ou permissão a executarem programas de modernização, tendo em mira o aperfeiçoamento dos padrões de desempenho; garantir o ingresso de novos interessados nos setores abertos à concessão e permissão, privilegiando o princípio da concorrência; favorecer a competição direta ou indireta entre concessionárias, objetivando dar aos consumidores o direito de usufruir de melhores serviços.

              Para essas finalidades, agirá o poder público no sentido de formular políticas relacionadas com as empresas operadoras de serviços, no campo da promoção do desenvolvimento regional e nacional; de estabelecer regulamentação própria de cada setor, assegurando a defesa dos interesses da sociedade e dos consumidores, impedindo a formação de monopólios e cartéis privados; de supervisionar - nisso empregando-se tanto o governo como a sociedade - a consecução das metas e dos níveis de eficiência e qualidade na prestação dos serviços; de adequar as empresas concessionárias ou permissionárias às políticas de meio ambiente; de induzir as empresas ao investimento na ampliação e melhoria da qualidade dos serviços que prestam, assim como na capacitação tecnológica adequada às exigências do desenvolvimento.

              Conclusivamente, e tendo assim configuradas a importância e a oportunidade da nova Lei de Concessões, registramos que essa aplaudida iniciativa do Presidente da República, somada à Medida Provisória que a esclarece e instrumenta, fixam as regras limitativas da interferência do poder público no domínio econômico, pois, embora mantendo o controle de setores estratégicos, divide a sua operação com o interesse privado.

              Trata-se, sem dúvida, do primeiro e gigantesco passo - que se há de complementar pelas reformas em curso - no longo processo de mudança do perfil do Estado. A sustentar a sólida construção, são os pilares daquela moderna, justa e desenvolvida sociedade, há tanto sonhada pelos brasileiros.

              Era o que tínhamos a dizer.