Discurso no Senado Federal

SOLICITANDO APOIO DOS SRS. SENADORES AO PROJETO DE RESOLUÇÃO DE AUTORIA DE S.EXA., QUE ALTERA OS ARTIGOS 243 E 244 DO REGIMENTO INTERNO DO SENADO FEDERAL. LIMITAÇÃO AO USO DE MEDIAS PROVISORIAS.

Autor
Roberto Requião (PMDB - Movimento Democrático Brasileiro/PR)
Nome completo: Roberto Requião de Mello e Silva
Casa
Senado Federal
Tipo
Discurso
Resumo por assunto
REGIMENTO INTERNO. MEDIDA PROVISORIA (MPV).:
  • SOLICITANDO APOIO DOS SRS. SENADORES AO PROJETO DE RESOLUÇÃO DE AUTORIA DE S.EXA., QUE ALTERA OS ARTIGOS 243 E 244 DO REGIMENTO INTERNO DO SENADO FEDERAL. LIMITAÇÃO AO USO DE MEDIAS PROVISORIAS.
Aparteantes
Josaphat Marinho.
Publicação
Publicação no DCN2 de 14/09/1995 - Página 15759
Assunto
Outros > REGIMENTO INTERNO. MEDIDA PROVISORIA (MPV).
Indexação
  • SOLICITAÇÃO, APOIO, SENADOR, PROJETO DE RESOLUÇÃO, AUTORIA, ORADOR, ALTERAÇÃO, ARTIGO, REGIMENTO INTERNO, SENADO.
  • DEFESA, NECESSIDADE, LIMITAÇÃO, UTILIZAÇÃO, MEDIDA PROVISORIA (MPV), EXECUTIVO, IMPORTANCIA, ATUAÇÃO, CONGRESSO NACIONAL, DISCUSSÃO, FISCALIZAÇÃO, ELABORAÇÃO, LEGISLAÇÃO, SOLUÇÃO, PROBLEMA.

O SR. ROBERTO REQUIÃO (PMDB-PR. Pronuncia o seguinte discurso. Sem revisão do orador.) - Sr. Presidente, Srs. Senadores, dois motivos me trazem a esta tribuna na sessão de hoje. Um deles é pedir o apoio dos Srs. Senadores a um projeto de resolução que já apresentei na Comissão, que faz a revisão do Regimento, e que apresento agora ao Plenário do Senado. É um projeto que modifica os arts. 243 e 244 do Regimento Interno e pelo qual se pretende alterar esses dois dispositivos, relacionados com a matéria da autoria das proposições.

Em síntese, objetiva-se suprimir a figura da assinatura de apoiamento e proibir a retirada da assinatura em proposição.

Essas duas mudanças regimentais visam, em última análise, a pôr fim ao desgastante procedimento de supressões ou reclassificações, como apoiamento de assinaturas dos Srs. Senadores, sempre com o objetivo de retirar de proposição o número necessário de autores.

Essa praxe é nociva à imagem do Senado, pois torna os seus integrantes alvo de críticas por inconstância e maleabilidade diante das conveniências políticas momentâneas. Ao se pôr fim a essa prática, não apenas evitar-se-ão as críticas, como sobretudo instituir-se-á a salutar regra de que cada parlamentar, ao assumir um compromisso, terá que arcar até o fim com as responsabilidades dele decorrentes.

Esse projeto, já o enviei à Comissão que faz a revisão do Regimento Interno e estou apresentando-o diretamente à Mesa do Senado.

No entanto, Sr. Presidente, abro um debate, hoje, com maior profundidade, sobre as medidas provisórias. O uso das medidas provisórias e seus limites estão diretamente vinculados à correlação de forças que se estabelecem nas casas legislativas. Quanto mais poder exerce o Executivo sobre o Legislativo, maior a possibilidade de uso das medidas provisórias, que dependem de aprovação.

A curta história da existência das medidas provisórias nos autoriza a admitir que não é grande a diferença entre elas e o velho, autoritário e surrado decreto-lei, principalmente quando há a possibilidade da reedição de medidas quando o Congresso não as vota no prazo estipulado. Na vigência da Constituição de 67/69 havia a aprovação dos decretos-leis por decurso de prazo, elevando o exercício da obstrução legislativa à categoria de método de aprovação de decretos-leis. A obstrução novamente é prática válida e importante no Congresso Nacional, porque, ao não ser votada, a medida provisória continua válida, com o inconveniente de ter que ser reeditada.

1 - A Legislação Governamental

Não é estranho nem muito novo o fenômeno jurídico da elaboração de normas com força de lei pelos Poderes Executivos, mesmo nos Estados democráticos.

No Brasil, essa possibilidade surge com o Estado autoritário de 1937. A Constituição desse ano introduziu a atividade legislativa do Poder Executivo, que seria eventual, por autorização legislativa expressa ou de exercício extraordinário durante os períodos de recesso do Parlamento ou em caso de sua dissolução.

A atividade legislativa governamental, chamada de eventual, estava sempre à disposição do Executivo, mas dependia de expressa e prévia autorização legislativa. Eram as leis delegadas.

A atividade legislativa governamental extraordinária pressupunha a impossibilidade de o Parlamento editar as normas - portanto, pressupunha a urgência -, que eram chamadas de decretos-leis. As eventuais eram para resolver problemas imediatos e de regulamentação detalhada; as extraordinárias tinham caráter permanente. (Deve ser observado que o Parlamento não se reuniu, estando permanentemente em recesso ou dissolvido durante toda a vigência da Constituição de 37, o que determinou que o Executivo governasse permanentemente por decretos-leis durante todo o período de 37/46).

A Constituição democrática de 1946 acabou com as duas formas de atividade normativa com força de lei do Executivo. A Constituição de 67 as reintroduziu, vinculando o instituto aos regimes autoritários e centralizadores.

      2 - As Medidas Provisórias

Surgidas no sistema constitucional italiano, as medidas provisórias pressupõem casos de extraordinária necessidade e urgência para serem imediatamente regulados, daí por que sua aplicação tem que ser imediata. Entretanto, por não ser um ato de autoritarismo, imediatamente editado, é chamado o Parlamento, ainda que em recesso ou dissolvido - no caso da possibilidade de dissolução do parlamento, na Itália - para apreciar a medida.

O regime de governo italiano, sempre é bom lembrar, é parlamentarista e as medidas provisórias são geradas pelo colegiado composto pelos Ministros, que têm, de uma ou outra forma, estreita ligação com o Parlamento, podendo até mesmo serem demitidos por censura ou desconfiança.

3 - A Medida Provisória Brasileira 

A medida provisória brasileira é uma transplantação da italiana e ambas são idênticas quanto à:

- denominação do ato legislativo;

- ambas têm força de lei;

- devem ser apresentadas imediatamente ao Legislativo;

- mesmo em recesso, o Legislativo será convocado extraordinariamente para discutir e deliberar sobre a medida;

- reunião do parlamento em cinco dias;

- perda da eficiência e eficácia, desde o início; e

- conversão em lei.

Duas são as diferenças fundamentais entre as medidas provisórias italianas e as nossas:

1) Quanto ao fundamento:

Itália: em caso extraordinário de necessidade e urgência;

Brasil: em caso de relevância e urgência.

2) Quanto à iniciativa:

Itália: órgão colegiado, ou o governo, ou o conselho de ministros.

Brasil: Presidente da República.

Essas diferenças e identidades são apontadas pelo Professor Raul Machado Horta em "Medidas Provisórias", Revista de Informação Legislativa nº 107/5,1990.

Pelas diferenças se pode perceber que o constituinte brasileiro alargou a possibilidade de edição da medida provisória, já que o conceito de relevância é muito mais amplo e vago que o conceito de necessidade. Além disso, percebe-se que esse instituto é mais apropriado para o parlamentarismo, cujos Ministros podem ser censurados e o Parlamento dissolvido em caso de incompatibilidade. Como o mesmo não se dá no presidencialismo, o instituto fica com pelancas sobrando, como se o biquíni fosse dois números menores de quem o veste.

4 - Uso e limite das medidas provisórias.

Em relação ao decreto-lei em vigência nos regimes autoritários brasileiros, a medida provisória alargou a competência do Presidente da República. O decreto-lei da Constituição de 67/69 dependia de enquadramento a determinadas matérias, sempre sem aumento da despesa pública. Já a medida provisória não tem controle prévio de conteúdo; o enquadramento é singelamente na relevância e urgência. Quer dizer, qualquer matéria que se enquadre na relevância e urgência pode ser objeto de medida provisória. Mais adiante vamos ver as matérias vedadas à medida provisória, não por disposição expressa da norma instituidora, mas por interpretação sistemática.

Vejamos as duas Constituições, textualmente:

A Constituição de 1969:

      "Art. 55. O Presidente da República, em caso de urgência ou de interesse público relevante, desde que não haja aumento de despesa, poderá expedir decretos-leis sobre as seguintes matérias:

      I - segurança nacional;

      II - finanças públicas, inclusive normas tributárias; e

      III - criação de cargos públicos e fixação de vencimentos.

      §1º. Publicado o texto, que terá vigência imediata, o Congresso Nacional o aprovará ou rejeitará, dentro de sessenta dias, não podendo emendá-lo; se, nesse prazo, não houver deliberação, o texto será tido por aprovado.

      §2º - A rejeição do decreto-lei não implicará a nulidade dos atos praticados durante a sua vigência."

A Constituição de 1988:

      Art. 62 - Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias.

      Parágrafo único - As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes.

O simples cotejo entre as duas Constituições denota a ampliação dos limites da medida provisória, porque esta pode ser utilizada para qualquer matéria, em tese, e não apenas nos limites materiais que impunha a Constituição de 69 aos decretos-leis.

Entretanto, o fundamento da medida provisória, embora muito parecido com o do decreto-lei, é mais reduzido. O fundamento do decreto-lei poderia ser o da urgência ou interesse público relevante, separadamente, enquanto que o da medida provisória deve contar com a soma da relevância e urgência.

Na realidade, porém, sabe-se que há um grande número de medidas provisórias que ultrapassam a relevância e a urgência. Machado Horta lembra alguns casos: a Medida Provisória nº 11/88, que altera valores da taxa de fiscalização dos serviços de telecomunicação; a Medida Provisória nº 16/88, que dispõe sobre o registro provisório de estrangeiros; a Medida Provisória nº 66/89, que dispõe sobre a adoção, pelo IBGE, de metodologia análoga à do Sistema Nacional de Índices de Preços ao Consumidor. São medidas que poderiam esperar pelos prazos das leis ou ser regulada por decreto. Apesar dessas medidas terem ultrapassado o limite constitucional, foram convertidas em lei.

Surge, então dois problemas: a necessidade de estipular esses limites por lei e de os controlar pelos outros Poderes do Estado.

É visível que os limites impostos pela própria Constituição, urgência e relevância, não são suficientes para clareá-los. A urgência, em todo caso, pode ser entendida como situação que não pode esperar mais do que o normal processo legislativo urgente, nos termos do art. 64 e seus parágrafos. Mas relevantes são todos os interesses públicos; todos os fatos que merecem a edição de leis são juridicamente relevantes, exatamente por isso se transformam em leis. Quer dizer que qualquer relação que o Executivo entenda merecer regulação jurídica será relevante para merecer medida provisória. Se não tem essa relevância, a relação pode ser regulada por decreto, ou outro ato administrativo, ou não merecer sequer regulação.

Porém, Sr. Presidente, não seria verdadeira a afirmação de que não existe limite material para a edição de medidas provisórias, pois, em que pese a Constituição não ter expressamente arrolado as matérias suscetíveis, uma interpretação sistemática do texto constitucional nos autoriza a afirmar que estão fora do alcance de medidas provisórias:

1. as matérias que não reclamam tratamento legislativo;

2. as que se satisfazem com tratamento regulamentar;

3. aquelas que não admitem delegação;

4. as que reclamam eficácia diferida, postergada portanto; e

5. aquelas que desafiam eficácia normativa, que, por sua natureza, não admite ser desfeita. Por exemplo, a eficácia normativa de uma lei complementar.

(Clemerson Merlin Cleve)

Sendo assim, não cabe medida provisória em matéria penal, por sua evidente eficácia diferida (deve-se recordar que o Presidente emitiu duas medidas provisórias com matéria penal - nºs 153 e 156, de 1990 -, e ambas foram objeto de ação direta de inconstitucionalidade, tendo o Executivo voltado atrás, reeditando-as antes do julgamento, retirando as cláusulas penais.

O Direito Tributário também encontra resistência em relação à medida provisória, já que a criação de tributos está sujeita ao Princípio da Anterioridade (art. 150, III, "b"); os empréstimos compulsórios estão, também, fora do âmbito da medida provisória, já que exigem leis complementares; quanto à criação de impostos extraordinários (art. 154, II), há o recurso muito mais efetivo do estado de sítio. As contribuições sociais só poderão ser exigidas decorridos 90 dias da publicação da lei, o que desestimula o uso de medida provisória por ausência de urgência. Porém, em análise sistemática, a única hipótese de uso da medida provisória para questões tributárias será mesmo o imposto extraordinário (art. 154, II). Todos os demais caem na armadilha do Princípio da Anterioridade, ou da lei complementar, ou da exigência de lei, ou do prazo de 90 dias.

Em matéria de Orçamento, a única hipótese de cabimento é expressamente abrigada pela Constituição em seu art. 167, § 3º: abertura de crédito extraordinário em casos imprevisíveis e urgentes.

Além disso, o Presidente da República encontra limite para a edição de medida provisória em relação a toda matéria reservada ao Legislativo e que não seja objeto de delegação.

Nessa mesma linha de raciocínio, não pode editar medida provisória sobre matéria de iniciativa do Poder Judiciário ou do Ministério Público.

Encerro por onde comecei.

Na verdade, o uso de medidas provisórias e seus limites estão diretamente vinculados à correlação de forças que se estabelecem nas Casas Legislativas. Não basta discutir as medidas provisórias do ponto de vista formal, pois quanto mais poder exercer o Executivo sobre o Legislativo, maior a possibilidade de uso das medidas provisórias, que dependem de aprovação.

É uma falácia absoluta a idéia de que modificações formais no instituto da medida provisória e nos dispositivos constitucionais que a permitem tornarão o Congresso mais independente. O Congresso Nacional, o Senado Federal e a Câmara dos Deputados aceitarão menos medidas provisórias quando tomarem consciência da importância do seu papel na discussão, fiscalização e na elaboração da legislação.

O Sr. Josaphat Marinho - Permite-me V. Exª um aparte?

O SR. ROBERTO REQUIÃO - Pois não, Senador.

O Sr. Josaphat Marinho - Nobre Senador Roberto Requião, V. Exª volta a assunto que tem sido objeto de constante apreciação e discussão nesta Casa. Queria apenas dar-lhe uma informação: ofereci parecer à emenda do Senador Esperidião Amin assentindo nos limites por S. Exª estabelecidos. Meu ponto de visto, em princípio, é contra medida provisória como seria contra decreto-lei. Nem uma nem outra medida eu adotaria. Como está na Constituição, e o Congresso ainda não se dispôs a varrer do texto da Constituição medida dessa natureza, dei o parecer consentindo nas limitações estabelecidas pelo Senador Esperidião Amin. Na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, aberta a discussão sobre o parecer, ofereceu voto em separado o nobre Senador Lúcio Alcântara. Em razão disso, e creio que V. Exª participou da discussão, sugeriu-se a idéia de coordenação das diferentes proposições a respeito da matéria para um texto único. Em função dessa orientação da Comissão, os projetos que estavam em tramitação no Senado me foram encaminhados. Tentei, através da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, a reunião dos Líderes para apreciação da matéria, visto que já havia, de minha parte, dado parecer à Emenda Esperidião Amin. Como essa reunião não se tornou possível, devolvi, mediante ofício, todos os processos, desde a semana passada, à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania para que se prosseguisse na apreciação normal, pelo menos da Emenda Esperidião Amin. Era a informação que queria dar a V. Exª, salientando que, desde 1991, quando aqui cheguei, me manifesto contra medida provisória.

O SR. ROBERTO REQUIÃO - Senador Josaphat Marinho, apensado ao projeto de emenda constitucional do Senador Esperidião Amin, encontra-se um projeto patrocinado pelo meu Partido, o PMDB, que foi encaminhado à Mesa do Senado com o apoio de Parlamentares de vários partidos. Tendo esse projeto dormitado na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania durante vários meses, vali-me de um expediente regimental e solicitei, através de requerimento à Mesa do Senado, que o projeto do PMDB, apensado a todos os outros projetos de emenda constitucional que se referem às medidas provisórias, seja oferecido a discussão e a votação pelo Plenário do Senado.

Dessa forma, com o fator catalisador da urgência da votação, espero que o consenso se estabeleça e que o Senado da República tome a iniciativa de pôr um fim à discussão sobre medidas provisórias e à sua exagerada facilidade no Congresso Nacional.

O Sr. Josaphat Marinho - Permite-me V. Exª uma outra intervenção?

O SR. ROBERTO REQUIÃO - Como não, Senador. Com muito prazer.

O Sr. Josaphat Marinho - Quero ir ao encontro do seu pensamento, mas para dar uma sugestão que tive a oportunidade, aliás, de antecipar ao Presidente Fernando Collor. Por que o Governo não usa a delegação legislativa?

O SR. ROBERTO REQUIÃO - Esta prevista.

O Sr. Josaphat Marinho - É um mecanismo próprio do regime democrático e facilita a elaboração de leis. Tanto que ele, naquela época, ainda que receoso, pediu delegação legislativa para fazer a lei de isonomia e pôde fazê-la. Pode não ter sido a lei perfeita, mas foi a lei que fez em tempo útil.

O SR. ROBERTO REQUIÃO - Mas, de qualquer forma, Senador, apesar de eu ter patrocinado o projeto do PMDB, hoje tenho clara a consciência de que mudanças formais nas medidas provisórias não alterarão a essência do nosso problema, que só será alterada quando o Senado Federal e a Câmara dos Deputados tiverem consciência da sua importância e dos seus deveres.

Muito obrigado, Sr. Presidente.


Este texto não substitui o publicado no DCN2 de 14/09/1995 - Página 15759