O SR. PEDRO SIMON (PMDB-RS.) - Sr. Presidente, Srªs. e Srs. Senadores, trago ao conhecimento de Vossas Excelências a resposta do Senhor Ministro da Fazenda ao Requerimento de Informação nº 1.425/95, de minha autoria, a respeito de dotações legislativas criadas no exercício financeiro de 1995. Encaminhadas pelo Ministro Pedro Sampaio Malan, através do Aviso nº 1155/MF, as respostas constam da Nota nº 1.375/CONED/DECOS/STN, de 01.12.95, da Secretaria do Tesouro Nacional.

Transcrevo, a seguir, as perguntas formuladas e, após cada uma, a respectiva resposta, seguida do nosso comentário a respeito:

01 - quais as dotações legislativas criadas no exercício financeiro em curso?

Resposta:  Para atender às necessidades de gestão do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, na medida em que as dotações constantes dos mesmos se revelarem insuficientes, ou não estiverem computadas, a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, prevê os créditos adicionais (Título V - DOS CRÉDITOS ADICIONAIS), observados os requisitos que institui.

Esses créditos adicionais podem ser autorizados por lei específica ou, no caso, pelo uso da autorização conferida nos termos do artigo 7º, inciso I, da referida Lei nº 4.320/64.

Assim, as dotações legislativas são, especificamente, aquelas solicitadas pelo Poder Legislativo e aprovadas por lei, como o Orçamento e os créditos adicionais.

As dotações autorizadas em conformidade com a faculdade constante do artigo 6º, e seus incisos, da Lei nº 8.980, de 19 de janeiro de 1995 (Lei de Meios - LOA), publicada no Suplemento do Diário Oficial da União nº 15, de 20 daquele mês, são necessariamente exaradas na forma prescrita em lei - mediante Decreto, publicado no Diário Oficial e observado o limite estabelecido no referido artigo 6º.

Comentário: A resposta oferecida é evasiva. Além de não informar quais as dotações criadas, no exercício financeiro, na forma de "dotação pendente de autorização legislativa", procurou, o respondente, desvirtuar o sentido da pergunta, afirmando que todas as dotações criadas tiveram amparo na autorização para abertura de créditos suplementares contida na Lei Orçamentária de 1995 e na Lei nº 4.320/64.

Com isso, tentou afirmar a legalidade da ampliação do valor dos créditos acima dos limites previstos na lei orçamentária. Se tais dotações fossem permitidas pela legislação, de forma alguma poderiam ser consideradas como pendentes de autorização legislativa.

02 - a quem coube a responsabilidade de criar cada dotação acima referida?

Resposta:  Como explicado no item anterior, a "ciração" de créditos adicionais é sempre procedida na forma da lei aplicada, quer via Decreto do Presidente da República, quando, com fundamento no artigo 6º inciso I da LOA, quer por lei concedendo tal competência.

Comentário: O respondente remete tal responsabilidade para o Presidente da República, indicando que todas as dotações foram abertas por Decreto presidencial.

Mais uma vez, de fato, não respondeu, uma vez que, se não listou as dotações criadas por meio desse instrumento, não iria, naturalmente, apresentar o responsável pelas dotações, uma a uma.

03 - que norma deu, à Secretaria do Tesouro Nacional, o poder de criar tais dotações?

Resposta: A Secretaria do Tesouro Nacional não detém tal prerrogativa. À Secretaria do Tesouro Nacional compete, tão-somente, o registro dos créditos orçamentários e adicionais, em estrita conformidade com a lei.

Comentário: Aqui, limitou-se a afirmar que a Secretaria do Tesouro Nacional "não detém tal prerrogativa", mas deixou de dizer que norma autorizou o Governo a burlar o orçamento.

04 - a quem coube, na Secretaria do Tesouro, a criação da conta contábil e dos eventos que possibilitaram a utilização dessa prática?

Resposta: De acordo com o Regimento Interno da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, aprovado pela Portaria MF nº 320, de 28/09/88, compete ao órgão de contabilidade manter atualizado o Plano de Contas e a respectiva Tabela de Eventos, levando em conta os princípios legais, a teoria contábil e a necessidade de detalhamento. A disposição das contas procura atender todas as possibilidades de atos e fatos ocorridos no âmbito da administração, de maneira que as demonstrações contábeis possam representar a fidedignidade do estado patrimonial, econômico e financeiro, evidenciando o resultado da tomada de decisão por parte do gestor dos recursos, independentemente do caráter de sua decisão.

Assim, a existência de títulos contábeis não tem o propósito de induzir ou justificar a geração de atos e fatos administrativos anormais, mas de representar tais atos e fatos já praticados na gestão dos recursos.

O que a contabilidade deve ressaltar é a transparência das decisões. A título de exemplo, apresentamos um grupo de contas destinado a registrar ocorrências dessa natureza (anexo I).

Na questão em comento, a conta utilizada tem a função de acolher os registros correspondentes à dotação pendente de autorização legislativa, em processo avançado de apreciação e encaminhamento, devidamente controlada pelo gestor, conforme estrutura abaixo e descrição contida no anexo II:

1.0.0.0.0.00.00 - ATIVO

1.9.0.0.0.00.00 - ATIVO COMPENSADO

1.9.2.0.0.00.00 - EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA DESPESA

1.9.2.1.0.00.00 - DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

1.9.2.1.5.00.00 - DOTAÇÃO PENDENTE DE AUTORIZAÇÃO   LEGISLATIVA

1.9.2.1.5.01.00 - CRÉDITOS SOLICITADOS

Essa conta, assim criada, se fez dentro do Ativo Compensado. As contas de compensação não são contas destinadas à movimentação financeira, mas também chamadas de "pró-memória" ou de "controle", têm mera movimentação nesse sistema compensado, que exclui a capacidade de atender pagamentos à sua conta. Destina-se a mero controle gerencial do volume de recursos em processo de suplementação. Não obstante, algumas unidades gestoras, em deturpação sobre sua função, utilizam-na para atendimento de despesas suplementares, cujos créditos foram solicitados pelas mesmas, com fundamento no artigo 6º da Lei de Meios (abertura por Decreto) (grifo nosso). O problema já havia sido detectado, o que determinou pronta providência desta Secretaria no sentido da imediata indisponibilização da conta para tal tipo de movimentação e, igualmente, da pronta regularização desses pagamentos, o que será atingido pela abertura de créditos suplementares, por intermédio de DECRETO, com fundamento no retro citado artigo 6º da LOA..

É de ressaltar que, por ocasião do encerramento do exercício, tal conta do Ativo Compensado não poderá apresentar saldo que, se vier a ocorrer, será levado a débito do respectivo responsável.

Acentuamos, finalmente, que a ocorrência não trouxe prejuízos para o Tesouro Nacional, deve que, prontamente localizada pelos nosso "sensores" de acompanhamento da despesa, e que, como informado anteriormente, não poderá apresentar saldo no encerramento do exercício.

Cometário: A resposta limita-se a informar que compete ao órgão de contabilidade a manutenção do Plano de Contas e da Tabela de Eventos. Cuidou-se de não explicitar o nome desse órgão e, menos ainda da pessoa responsável. Procurou-se, ainda, isentar de culpa o responsável, alegando-se que "a existência de títulos contábeis não tem o propósito de induzir ou justificar a geração de atos e fatos administrativos anormais, mas de representar tais atos e fatos já praticados na gestão dos recursos.

Tentou-se, também, enganar o Congresso Nacional com a alegação de que as contas contábeis utilizadas para esse processo destinam-se "a mero controle gerencial do volume de recursos em processo de suplementação".

ANÁLISE

Afirma, o respondente, que a conta em questão se destina a "mero controle gerencial do volume de recursos em processo de suplementação". Ora, se existe o instrumento do contingenciamento para evitar que se usem dotações a serem utilizadas no cancelamento, qualquer crédito suplementar deve se ater ao rito de se contingenciar o recurso a ser cancelado, solicitar-se a tramitação do Projeto de Lei e, aprovado, promover a criação da dotação.

A Lei nº 4.320/64, juntamente com os incisos II e V do art. 167 da Constituição Federal são enfáticos em proibir a abertura de créditos orçamentários sem autorização legislativa, constituindo, sua violação, uma vez formalizada por Decreto presidencial, crime de responsabilidade capitulado no inciso VI do art. 85 da Constituição.

A Constituição Federal, nos incisos V e X do art. 49, atribui competência ao Congresso Nacional para sustar atos normativos que exorbitem do poder regulamentar transferido para o Executivo, e para fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo.

A resposta ao Requerimento de Informação comprova, não apenas que foi utilizada a prática de abrir créditos sem a prévia autorização legislativa, mas que, também, foram executadas despesas à conta desses créditos, ao completo arrepio das disposições constitucionais e legais.

A continuar assim, torna-se perfeitamente dispensável a participação do Legislativo no processo de alteração orçamentária, uma vez que o Executivo está criando créditos adicionais, gastando os recursos e, só depois, apelando ao Congresso Nacional para referendar um ato já consumado. O processo orçamentário é, dessa forma, invertido: gasta-se primeiro, orça-se em seguida e, só depois, se aprova a dotação. Deste modo, para quê o Orçamento? O Legislativo se limita a aprovar a Contabilidade e não o Orçamento!

Por fim, há que ser ressaltada a forma irresponsável, evasiva e leviana com que foi respondido o Requerimento de Informação. Em nenhum momento é apontado um responsável pelas irregularidades praticadas. Não foram listadas as ocorrências, não se definiram responsáveis e ainda se procurou induzir o Congresso Nacional a crer que a contabilidade registra apenas fatos consumado, quando se sabe que, para o SIAFI, os fatos (especialmente os relativos às dotações orçamentárias) só têm existência legal se forem, previamente, criadas as contas e os eventos que possibilitem a sua realização.

Esta, Senhoras e Senhores, a resposta do Ministério da Fazenda aos quesitos que lhe apresentamos, os comentários que tecemos sobre cada um deles e a análise . De observar que os próprios respondentes admitem a ocorrência de procedimentos incorretos, nessa área, - conforme apontado no trecho negritado - e que foram identificados e sanados, pela Secretaria do Tesouro Nacional, segundo informa.

Por outro lado, não constam da resposta que nos chegou às mãos, os citados anexos I e II da resposta à questão nº 04.