O SR. ODACIR SOARES (PFL-RO.) - Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, neste pronunciamento pretendo abordar uma questão de vital importância para a Nação brasileira. Na verdade, desejo fazer um apelo. Trata-se da antecipação do envio da proposta orçamentária ao Congresso. Somente este ano, diversas proposições foram apresentadas visando alterar os prazos constitucionais de encaminhamento das leis de iniciativa do Poder Executivo sobre finanças públicas, pois os atualmente vigentes resultaram ineficazes, principalmente em relação ao orçamento. Os constantes atrasos para se ultimar a apreciação da proposta orçamentária corroboram a assertiva anterior.

Sob a égide da nova Carta Política, o processo orçamentário tem-se, ano a ano, aperfeiçoado. A redemocratização do orçamento devolveu ao Congresso prerrogativas anuladas pelo regime militar, com o conseqüente recrudescimento da participação popular na alocação dos recursos públicos.

O atual Governo, respaldado por esmagadora vitória em primeiro turno, consolidou o Plano Real, espancando a inflação galopante e devolveu a confiança na nova moeda com a estabilização da economia. Este cenário modificou a visão de curtíssimo prazo a que eram submetidos os gastos públicos. Com efeito, a inflação deteriorou os sistemas de planejamento e orçamento tão profícuos na década de 70.

Hoje isso não mais ocorre. A estabilização da moeda permite pensar no longo prazo. Não há motivos para um planejamento ineficiente, principalmente em matéria orçamentária que, antes de ser uma simples autorização de despesas, é em sua essência um programa de governo. Desse modo, consoante o clamor social de maior transparência nos gastos públicos, há total possibilidade de o Executivo antecipar a entrega do projeto em tela. Isso demonstraria, também, o domínio das contas públicas pelo atual Governo, além de ratificar os instrumentos de planejamento consagrados no texto constitucional.

As mais relevantes teorias político-administrativas do Estado Democrático consideram o orçamento como o mais importante instrumento de planejamento, o qual deve espelhar os planos e prioridades da sociedade. Chega a ser um retrato de corpo inteiro, onde se pode vislumbrar as intenções de crescimento e desenvolvimento, as políticas econômicas e sociais e, até mesmo, a própria filosofia de atuação do Governo.

O orçamento é o verdadeiro instrumento em que a sociedade, através de seus representantes, define objetiva e substantivamente as suas diretrizes e prioridades em termos de alocação dos recursos oriundos dos impostos pagos pelos contribuintes.

A Carta Magna aprovada em 5 de outubro de 1988 modificou significativamente as normas que regem o planejamento e o orçamento do setor público no Brasil. A dimensão da importância dada a essas matérias, pela Assembléia Nacional Constituinte, é concretizada na dedicação de um capítulo exclusivamente às "Finanças Públicas", sem precedentes na tradição constitucional brasileira e internacional.

Como princípios norteadores, constantes do dispositivo retromencionado, o Parlamento definiu:

a) a modernização dos instrumentos orçamentários, especialmente objetivando integrar as atividades de planejamento com as de orçamento, ou seja, as visões de longo e médio prazos com as de curto prazo;

b) a recuperação, e de modo ordenado, da participação do Poder Legislativo no processo decisório;

c) maior transparência das ações governamentais e a definição de restrições e regras, visando aperfeiçoar a fiscalização da alocação dos recursos públicos.

Um grande número de dispositivos foi introduzido no novo Texto Constitucional com o desiderato de atender a esses princípios gerais. No entanto, a aplicação plena das novas regras vem sendo frustrada basicamente pela ausência de regulamentação, a ser estabelecida pela legislação complementar e ordinária cujo projeto, apresentaremos a esta Casa no futuro próximo.

Como conseqüência, o Poder Executivo seguidamente tem burlado o processo orçamentário normal, descaracterizando o orçamento, inclusive usando procedimentos juridicamente duvidosos, como a edição de medidas provisórias alterando dispositivos da lei de diretrizes orçamentárias. Em relação ao orçamento, a ausência da lei complementar prevista no artigo 166, § 9º da Lei Maior, auxiliou aquele Poder em utilizar expedientes protelatórios até a proposta orçamentária de 1995, alicerçado no § 5º do artigo 166 que dispõe:

"Art. 166 -----------------------------------------

§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta."

Este mandamento constitucional fundamentou situações como a de 1993, quando a Lei Orçamentária foi aprovada após decorridos um terço do exercício financeiro, e a de 1994, cuja aprovação ocorreu há pouco mais de um mês para o encerramento da sessão legislativa(09.11.94). Aliás, nesta década, o País não iniciou o ano civil com o orçamento aprovado. A exceção tem-se constituído em regra. Tal situação é amenizada pelo fato de existir ordenamento na lei de diretrizes, de cada exercício, autorizando a execução orçamentária mesmo sem a aprovação e sanção da lei de orçamentos, são os famosos duodécimos. Esse procedimento tem respaldado diversos articulistas ao afirmarem ser o orçamento uma peça de ficção. Pior, além de ficção, uma ficção inexistente, pois a execução orçamentária por duodécimos é feita em relação a proposta do Executivo. Ora, proposta não é lei. Inexiste autorização legislativa prévia para os gastos públicos em relação a uma proposta. A autorização legislativa é consubstanciada em lei, e no caso do orçamento, lei de orçamento.

Visando inibir parte da discricionaridade, usada de forma abusiva pelo Executivo, o Congresso regulamentou através da Resolução nº 2, de 1995-CN aquele mandamento constitucional, permitindo modificações na proposta original até o início da votação, na Comissão Mista, do parecer preliminar. Assim mesmo, a Lei Orçamentária de 1996 somente foi aprovada este ano.

Tudo isso comprova que o prazo ínsito no artigo 35, das Disposições Constitucionais Transitórias, autorizando ao Presidente encaminhar até 31 de agosto o projeto de lei de orçamento, é insuficiente para o Congresso ultime a votação dessa importante matéria. A seriedade com que foi conduzido os debates na Comissão Mista, sob a Presidência do Ilustre Senador Renan Calheiros, alicerça o exíguo prazo destinado ao Parlamento para deliberar sobre a Lei de Meios.

Portanto, Sr. Presidente, são estes os motivos pelos quais proponho ao Poder Executivo o encaminhamento antecipado do projeto de lei orçamentária para, no máximo 30 de julho deste ano. Já fiz esta proposta ao Ministro José Serra, na Comissão Mista de Orçamento, que não a contraditou. Creio ser medida de alto alcance público. Em relação ao Congresso restou demonstrado que três meses e meio para apreciar com serenidade os destinos da alocação dos recursos públicos é muito pouco. Em referência ao Poder Iniciador das leis sobre finanças públicas, a estabilidade econômica permite um planejamento eficiente colimando a pretendida solicitação.

Sr. Presidente, ao terminar este pronunciamento desejo expressar meu apoio e confiança na condução dos destinos da Nação, ciente que a consolidação da estabilidade na economia é corolário básico para a construção de um estado moderno e eficiente. O Orçamento Público é parte integrante deste cenário. Nossa solicitação visa resgatá-lo a curto prazo, seja na sua dimensão política - como tradução das prioridades sociais e instrumento de proteção à cidadania, pela transparente e correta aplicação dos recursos públicos -, seja na sua dimensão programática, como instrumento da ação planejada de Governo.

Era o que tinha a dizer.