O SR. GERALDO MELO (PSDB-RN. Pronuncia o seguinte discurso. Sem revisão do orador.) - Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, desejo fazer hoje uma reflexão sobre o Orçamento da União. Se essa peça essencial não passar a ser encarada com a seriedade necessária, tudo o que se falar sobre reforma do Estado brasileiro estará discutindo aspectos secundários.

Mas antes de discorrer sobre o assunto objeto de meu discurso de hoje, insisto em um ponto que tem sido constante em meus pronunciamentos: a convicção de que o Estado brasileiro insiste no cacoete adquirido e consolidado no regime autoritário, de que ele deve estar com seus interesses e prioridades acima dos interesses da sociedade.

Esse é um campo imenso de discussão, enriquecido todos os dias pela ilustração factual que o Poder Executivo dita em todas as hierarquias - federal, estadual e municipal.

Vou dar hoje apenas um pequeno exemplo. Antes de vir para esta Casa, assisti, pela televisão, a uma matéria extensa sobre o problema do porte de armas na sociedade. Iniciava-se a discussão com essa infelicidade que ocorre todos os dias no Rio de Janeiro, de algum inocente ser atingido por uma bala de origem desconhecida. Então, ressuscita-se, em cima desse tema, a discussão em torno do porte de arma. A conclusão do noticiário era a de que precisamos ser mais rigorosos nas exigências a impor a quem queira comprar uma arma no Brasil.

Sei que as intenções, ao apresentar essa matéria, foram as melhores possíveis. Mas, se refletirmos, com seriedade, não pode haver uma hipocrisia maior do que essa, como se a questão do uso inadequado de armas no Brasil dissesse respeito ao cidadão comum. O traficante de drogas, o organizador, o gerente, o dirigente das organizações de marginais e criminosos que existem em todas as grandes cidades deste País, sobretudo no Rio de Janeiro, esses sim, são os que portam as armas pesadas, importadas ilegalmente. Será que essas pessoas têm porte de arma? Será que essas pessoas se armaram indo à loja da esquina comprar aquelas bazucas, com as quais estão bombardeando os veículos da polícia e do Exército?

O fato é que o Estado brasileiro está fracassando no cumprimento da sua responsabilidade de dar segurança ao cidadão e busca contornar o problema principal jogando areia nos olhos da população. A questão do uso indevido de armas no Brasil não é uma questão do porte de armas, não é uma questão de tornar mais rigorosos os mecanismos legais, por intermédio dos quais uma pessoa pode adquirir uma arma para sua defesa ou para defesa da sua família. O problema do porte de armas no Brasil é o problema do uso indiscriminado de armas importadas ilegalmente e portadas ilegalmente, na cara das autoridades, que estão sabendo do problema, convivendo com isso, e estão impotentes para agir com firmeza, que é o que espera a sociedade.

Para mim, essa história é mais um testemunho dessa atitude confortável com que o Estado se posiciona diante da sociedade. O problema principal ninguém resolve. A questão que desmoraliza a autoridade policial todos os dias, que intimida a sociedade, a dona de casa, o pai de família, o jovem, o velho, o trabalhador, essa insegurança que domina o País todos os dias, para resolver isso ninguém tem proposta nenhuma.

E o que é que se deve fazer? Tornar mais difícil a vida do homem comum, de quem não é traficante nem está metido em organização criminosa? Esse, em vez de levar à loja, três ou quatro documentos, provavelmente vai precisar levar cinco, dez ou cinqüenta; vai precisar passar por mil requerimentos, instâncias e autoridades e sair com aquela cara de besta que caracteriza o cidadão brasileiro, pensando que foram tomadas medidas para aumentar a segurança do cidadão. Isso é, a meu ver, uma tentativa ingênua de iludir a sociedade e de iludir a nós mesmos.

Esse comentário eu não poderia deixar de fazer, embora, como disse, desejasse fazer uma reflexão em torno da questão do orçamento, no momento em que a Comissão de Orçamento começa a preparar-se para receber os pareceres dos sub-relatores e para entrar na etapa mais conclusiva do processo de preparação e de aprovação do orçamento do próximo ano.

Nos últimos anos, tem havido no País, em relação ao orçamento, uma tendência a se achar que todas as mazelas do orçamento no Brasil são de responsabilidade dos parlamentares. A grande opinião pública pensa que os responsáveis somos nós, Senadores e Deputados do Brasil, com as nossas emendas individuais, herdeiros que somos das manchas e culpas de uma Comissão de Orçamento que errou tanto que chegou a ensejar aquela CPI famosa - graças a Deus, nem parlamentar eu era nesse tempo. Todos imaginam que o Congresso Nacional, agindo com uma certa irresponsabilidade, discutindo alegremente uma questão tão séria, é o culpado da situação orçamentária do Brasil.

Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, a meu ver, o Congresso pode até proibir a apresentação de emendas individuais. Se fizermos isso, teremos dado uma satisfação à mídia, teremos dado uma satisfação às pessoas que, apressadamente, localizam aí o problema orçamentário, mas não teremos resolvido problema algum.

A primeira questão em torno do orçamento é uma mentira, uma falsidade que tomou conta, conceitualmente, da apreciação do orçamento no Brasil. Entende-se que o Poder Executivo no Brasil não tem obrigação de cumprir o orçamento, porque o orçamento é uma lei autorizativa. Fico me perguntando quem disse isso. Onde está escrito que o orçamento é uma lei autorizativa? Gostaria até de perguntar ao nosso colega e ex-Ministro Bernardo Cabral de onde saiu esse conceito de que orçamento é uma lei autorizativa. Não conheço lei autorizativa, a não ser uma lei que expressamente autorize alguma coisa. O Poder Executivo está autorizado a criar uma escola, a doar um terreno, a alienar um bem, mas o Orçamento da República é um documento que estima a receita e fixa a despesa. É uma lei que fixa - palavra que significa o que realmente significa: ela não autoriza, ela fixa - despesas e, ao fazê-lo, determina que aquilo que está ali fixado seja cumprido.

Um Ministro atrás do outro, todos entendem, entretanto, que caneta de Ministro tem o poder de cortar, mexer, alterar orçamento. É muito fácil, simpático, facilita muito as coisas dizer que esta é uma lei autorizativa e como tal não obriga o cumprimento, o que permite riscar, mexer, deitar e rolar ao bel-prazer.

Acredito - e permito-me dizer a esta Casa - que, se queremos levar o orçamento a sério no Brasil, as canetas dos Ministros precisam ser usadas na hora de preparar a proposta que vem para o Congresso. Manda-se para o Congresso Nacional uma proposta de orçamento já deficitário. O orçamento chega aqui deficitário, aleijado, contaminado pela impossibilidade de realizar uma despesa maior do que a receita. É assim que vem.

Mas é na preparação desse Orçamento que a caneta firme dos Ministros deveria trabalhar, de forma que se mandasse para o Congresso Nacional uma proposta de Orçamento sem déficit, equilibrado. E quem conhece este País e conhece a sensibilidade da classe política brasileira sabe que, se chegar ao Congresso Nacional uma proposta de Orçamento equilibrado, não haverá disposição de introduzir um déficit que não exista.

Portanto, se se deseja corrigir esse instrumento essencial da administração pública, a fim de que ele possa ser levado a sério e respeitado - não só por nós, parlamentares, mas pelo povo brasileiro -, precisamos levar a sério a elaboração da proposta que se encaminha ao Congresso Nacional.

Em segundo lugar, precisamos respeitar prazos, e aí caberia restaurar o regime da Constituição de 1946. Chegando-se a uma determinada data, e o Orçamento para o exercício seguinte não estiver aprovado, prorroga-se a vigência do Orçamento do exercício_ anterior. Mas é um absurdo essa situação esdrúxula: um país com governo funcionando sem ter um orçamento aprovado, trabalhando num hiato, num buraco financeiro! Isso não existe em lugar nenhum do mundo. E é isso que facilita o tratamento pouco responsável que se tem dado à questão orçamentária.

É preciso que se estabeleçam prazos para que a proposta orçamentária chegue ao Congresso. É preciso que se estabeleça prazo na Constituição, para que a proposta orçamentária seja convertida em lei, sob pena de o Orçamento do ano anterior ser prorrogado. E não se viverá um único dia no País sem que se tenha um orçamento válido em vigor.

O Sr. Lúcio Alcântara - Permite-me V. Exª um aparte?

O SR. GERALDO MELO - Com o maior prazer, Senador Lúcio Alcântara.

O Sr. Lúcio Alcântara - Gostaria de dizer da alegria em ver V. Exª tratando deste tema, que atrai pouca gente para uma discussão séria no sentido de descobrir o que se pode fazer em relação ao orçamento para o bem do País. Orçamento é uma espécie de patinho feio, espécie de Geni, em que todo mundo quer jogar pedra no seu processo de elaboração. V. Exª chama a atenção para o fato de que há limites para que o Poder Executivo manobre o Orçamento. Quando o Congresso delibera que a despesa deva ser feita em tal lugar e não em outro, certamente é porque essa é a vontade política do Poder Legislativo. Pois bem, há duas matérias tramitando aqui, e V. Exª pode emprestar a elas uma grande colaboração: uma é um projeto de lei que apresentei e está na Comissão de Assuntos Econômicos, que recebeu um substitutivo do Senador João Rocha, regulando justamente o dispositivo constitucional que determina como se deve elaborar a peça orçamentária. Igualmente, por iniciativa do Senador Waldeck Ornelas, a Comissão Mista de Orçamento instituiu uma Subcomissão, que elaborou também um projeto, já aprovado na Comissão Mista de Orçamento, para que ela patrocinasse o projeto, tratando também dessa matéria da lei complementar que irá regular o dispositivo constitucional sobre a elaboração do Orçamento. Há, aqui, também, emendas constitucionais que tive a oportunidade de relatar na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, de autoria do Sr. Senador Humberto Lucena e acho que do Sr. Senador Ney Suassuna - não sei em que fase se encontram -, dispondo sobre matéria a respeito da qual V. Exª está fazendo referência, que é a questão do prazo. Já houve uma época - acho que no Governo do Sr. Itamar Franco - em que se passou cerca de um ano, aqui, sem Orçamento. V. Exª, sendo um Senador atuante e com muita experiência, porque foi Governador e pôde ver o que o Executivo faz com o Orçamento, vê, agora, como o Legislativo deve se conduzir em relação ao Orçamento. É muito importante que procuremos tratar isso com a maior seriedade e o maior empenho para melhorarmos esse processo. V. Exª diz muito bem: a emenda individual será a desgraça do Orçamento, a desgraça do País? Não. Há muitas emendas individuais de mérito, que tratam de assuntos de grande interesse local, dos municípios, que não têm senão essa forma de obter algum recurso da União. Se, por exemplo, resolvermos transformar em norma interna a orientação de que a emenda só poderá ser coletiva, eu estarei de acordo, desde que também se imponham certos limites, certas restrições ao Poder Executivo; do contrário, vai ser uma brincadeira. E criaram mais a figura do contingenciamento, que é aquela história do "parece mas não é", quer dizer, está lá mas não está. E o veto? O próprio Presidente Fernando Henrique, V. Exª sabe, quando chegamos aqui, no início da Legislatura, apôs centenas de vetos ao Orçamento, que, acredito, ainda hoje estão acumulados na prateleira, porque reunião conjunta das duas Casas também é uma ficção institucional. Daí por que quero congratular-me com V. Exª, pedindo desculpas porque terminei ocupando parte do seu tempo, mas penso que esse assunto merece atenção e cuidado. É um terreno que devemos pisar com certo cuidado e com cautela, mas merece uma ação enérgica, contundente e patriótica do Congresso. Não vamos fazer um Orçamento para inviabilizar a Administração. Ninguém aqui vai defender ou patrocinar isso, mas também é preciso que não estejamos aqui num trabalho de faz-de-conta, votando um Orçamento que pouco ou nada significará na sua real execução.

O SR. GERALDO MELO - Essa intervenção de V. Exª, além de ter-me honrado muito, Senador Lúcio Alcântara, contribuiu para dar ao meu modesto pronunciamento um conteúdo e a competência que caracterizam as manifestações de V. Exª nesta Casa.

O Sr. Bernardo Cabral - Permite-me V. Exª um aparte?

O SR. GERALDO MELO - Antes de comentar o aparte do Senador Lúcio Alcântara, ouço o aparte de V. Exª, Senador Bernardo Cabral.

O Sr. Bernardo Cabral - Senador Geraldo Melo, acredito que foi uma feliz coincidência: V. Exª disse que iria falar sobre o Orçamento, mas rapidamente falou em porte de arma. Há até uma correlação. O Governo, nestes assuntos - Orçamento e porte de arma -, despreza o essencial para ficar com o acessório. Como V. Exª aborda a chamada definição a quem não se sabe a autoria de lei autorizativa, quando, em verdade, o Orçamento é lei ânua - esta a designação correta -, V. Exª mostra, com absoluta precisão, que o Governo se perde no suporte de funcionários que têm um cargo em comissão, portanto, demissíveis ad nutum, e despreza aqueles que têm um mandato a prazo fixo, a não ser quando os atos institucionais abatem-se sobre os portadores desse mandato. Quero trazer à colação o que diz o § 3º do art. 165; em seguida, o inciso I do § 5º desse mesmo artigo. Vou ler, para o comentário de V. Exª, o § 5º do art. 165, da Constituição Federal. É texto constitucional, não é uma afirmação ministerial, tampouco portaria de qualquer Ministro da Fazenda ou da Economia. "§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público." Faz-se referência aos Poderes da União, não ao Executivo. Em relação ao Orçamento, a Constituição faz referência aos Poderes da União. No entanto, o Poder Executivo se infiltra no Poder Legislativo, para não dizer no Judiciário, quando declara que as nossas emendas têm de ser apenas reduzidas quando individuais ou de bancada. Mas o texto constitucional não diz isso. Sei que V. Exª está lembrado do § 2º do art. 166 da Constituição, que diz: § 2º As emendas" - não se faz referência a emendas individuais, nem coletivas, nem de bancada - "serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional." Não diz que é autorizativa, que o Ministro do Planejamento ou da Fazenda vai determinar que não seja cumprido. E mais: não cabe um veto presidencial porque não é inconstitucional essa matéria. Agora, isso é ponto de referência ao Legislativo. Mas vejam um dispositivo constitucional sobre o Orçamento que o Governo não respeita: (Art. 165)....§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária." O Poder Executivo publicará, até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. V. Exª tem lido sobre isso, eminente Senador Geraldo Melo? Eu, não. De modo que quero congratular-me com V. Exª.

O SR. GERALDO MELO - Muito honrado, agradeço a intervenção de V. Exª, que, juntamente, com o aparte do Senador Lúcio Alcântara, virtualmente completam a minha exposição nesta tarde.

O que eu gostaria de comentar é, essencialmente, a questão seguinte: o Orçamento, ao sair do Congresso Nacional, ao ser sancionado e publicado, torna-se uma lei, uma lei como qualquer outra, uma lei ânua, como diz V. Exª, uma lei que deve ser refeita todos os anos, mas que, pela sua natureza, tem uma característica bastante definida. É uma lei que está em vigor durante um determinado período, cuja caducidade ocorre em data certa.

Terminado o exercício, termina a vigência daquela lei, que precisa ser substituída por uma outra, sobretudo num País cuja Constituição prevê que nenhuma despesa pode ser feita se não estiver prevista no Orçamento. Se não há Orçamento, não há despesa alguma, de nenhuma natureza, prevista em coisa alguma; mas, se existe, ele é uma lei em vigor. E a questão essencial, o que se procura dizer é que aquela é uma lei autorizativa, é apenas um instrumento, um argumento para justificar uma postura generalizada no País, nos Estados, nos Municípios, de que o Poder Executivo não tem obrigação de ser o executor, porque está meramente autorizado a realizar aquelas despesas. Esse é o ponto crucial, na minha maneira de ver. Espero que pessoas melhor qualificadas do que eu se manifestem sobre isso.

Não existe a possibilidade de se encontrar em lugar algum um dispositivo capaz de dizer que o orçamento é uma lei que autoriza apenas o Poder Executivo a proceder àquelas despesas. Ao utilizar a expressão "fixa a despesa", não há muito o que se discutir. Não se pode insistir que essa seja uma lei autorizativa; ela é uma lei para ser executada, para ser obedecida, para ser cumprida como qualquer outra.

Portanto, ao chegar a proposta orçamentária ao Congresso com um orçamento equilibrado, é preciso que essa proposta orçamentária permita ao Legislativo discutir as prioridades que o Executivo adotou. O Executivo estima que vai arrecadar determinada massa de recursos e propõe ao Congresso Nacional que esses recursos sejam gastos de determinada maneira. Competirá ao Congresso Nacional discutir a composição desses gastos, discutir as prioridades propostas pelo Executivo; competirá ao Congresso Nacional, diante de uma proposta de orçamento equilibrado, eventualmente, se não aceitar essa ou aquela prioridade do Poder Executivo, substituir uma despesa por outra. O fato concreto é que, uma vez aprovado, sancionado e publicado, o orçamento é uma lei para ser cumprida e não uma simples autorização, que possa, à revelia e ao arrepio do Congresso Nacional, ser modificada pela caneta de quem quer que seja, alterando decisões que foram tomadas.

Este é o pronunciamento que faço, Sr. Presidente, no propósito de criar o ânimo para que esse assunto possa ser debatido por inteiro. Que não que se discutida apenas a rubrica A ou B, a quantia A ou B, destinadas a essa ou àquela obra, mas que se discuta a importância de se ter, num País que se deseja modernizar, num País em que se fala tanto em reforma do Estado, o Orçamento como uma peça essencial à Administração Pública; caso contrário, essa reforma do Estado não passará de discurso, de ilusão, de promessa inócua e sem sentido para a sociedade brasileira.

Obrigado, Sr. Presidente.