O SR. ODACIR SOARES (PTB-RO. Pronuncia o seguinte discurso) - Sr. Presidente, Srªs. e Srs. Senadores, dirijo-me a este plenário, no dia de hoje, para juntos refletirmos sobre a questão do orçamento público, ainda tão mal resolvida em nosso País. Para isso, para que reflitamos sobre a essência do assunto, recuperaremos sua história, seu surgimento e sua evolução no Brasil e no mundo ocidental.

           Com base nos princípios apreendidos da história, vamos analisar a situação atual no País, para então sugerir reformas que, entendemos, virão solucionar o problema de forma madura.

           As origens mais remotas do orçamento público são encontradas na Inglaterra. Lord Macaulay, nos seus "Ensaios sobre a história da Inglaterra", de 1864, afirma que a máxima segundo a qual "todo imposto deve ser consentido pelo povo" era "tão antiga que ninguém pode precisar a origem".

           Os historiadores da Ciência das Finanças, no entanto, fixam essa origem na memorável Magna Carta, salvaguarda das liberdades inglesas, outorgada - ou mais precisamente aceita - pelo Rei João-sem-terra (John Lackland) em junho de 1215, após a confrontação nos prados de Runnymede. Isso antes mesmo da criação do regime parlamentar, eis que a Câmara dos Comuns reuniu-se, pela primeira vez, em 1265.

           Na realidade, a Magna Carta foi aceita pelo Rei, que lhe apôs o selo real, por imposição dos barões, que a redigiram, rebelados contra os excessos tirânicos de João-sem-terra, notadamente a elevação da scutage - um imposto pago pelos vassalos feudais para se eximirem do serviço militar e para atender às despesas do exército real com as guerras - e outras exações tirânicas.

           No item 12 da Magna Carta, ficou estabelecido que:

           "Nenhuma scutage ou taxa pode ser lançada no nosso reino sem o consentimento geral, a não ser para armar cavaleiro a nosso filho mais velho e para celebrar, uma vez, o casamento de nossa filha mais velha. E esses tributos não excederão limites razoáveis. De igual maneira se procederá quanto aos impostos da cidade de Londres."

           Na Bill of Rights, de 7 de junho de 1628, a segunda Carta da Inglaterra, ficou estabelecido que:

           "a partir de agora, ninguém será obrigado a contribuir com qualquer dádiva, empréstimo ou benefício e a pagar qualquer taxa ou imposto, sem o consentimento de todos, manifestado por ato do Parlamento; e que ninguém seja chamado a responder ou prestar juramento, ou a executar algum serviço, ou encarcerado, ou duma forma ou doutra, molestado ou inquietado, por causa desses tributos ou da recusa em pagá-los."

           Na França, a evolução foi mais lenta. No denominado período dos Estados Gerais, que se estendeu até 1614, surgiu, consoante René Stourm, "a idéia de que todo imposto deve ser consentido pela nação". O historiador acrescenta que a idéia ia "dominando os espíritos".

           Reunidos em 1483, os Estados Gerais afirmaram solenemente "que eles entendem que, doravante, não se imporá qualquer taxa ao povo sem a convocação dos Estados e sem haver obtido o seu consentimento, na conformidade das liberdades e privilégios da realeza". Observe-se que a cláusula final inibe o Princípio.

           Assim, foi somente após a Revolução de 1789 que se firmou, na França, o princípio da aprovação dos impostos pelo voto dos representantes da nação. Na "Declaração dos Direitos", a matéria foi, afinal, objeto de três circunstanciados dispositivos:

           "Art. 13. Para manter o serviço público e as despesas de administração, uma contribuição comum é indispensável; ela deve ser igualmente repartida entre todos os cidadãos em razão de suas disponibilidades.

           Art. 14. Todos os cidadãos têm o direito de constatar, por eles próprios ou por seus representantes, a necessidade da contribuição pública e de consenti-la livremente, de acompanhar a sua aplicação, de determinar a quantidade (alíquota), a base (de cálculo), o reembolso e a duração.

           Art. 15. Nenhum imposto em natureza ou dinheiro pode ser cobrado, nenhum empréstimo direto ou indireto pode ser feito, a não ser por expresso decreto da Assembléia dos representantes da Nação."

           Nos Estados Unidos da América, a questão tributária e orçamentária confunde-se com a própria história da Independência dessa grande nação.

           O Parlamento Inglês governava as colônias da América do Norte. Em 1765, o Parlamento entendeu que seria justo obrigar as colônias a contribuir para as despesas da metrópole, por sua salvaguarda e proteção. Com esse objetivo, criou um imposto do selo. Até aquele momento, as colônias estabeleciam elas próprias suas taxas. A assembléia da Virgínia protestou energicamente, sob a alegação de que os colonos americanos não estavam representados no Parlamento inglês. O protesto da Virgínia inflamou a nação. Representantes das colônias reuniram-se em Nova Iorque, em outubro de 1765, e declararam "que todo imposto pago à coroa era uma livre dádiva do povo e era despropositado e contrário à Constituição inglesa que o Parlamento da Grã-Bretanha desse a Sua Majestade bens dos colonos".

           Diante desses protestos, o Parlamento inglês recuou e, em 1766, revogou o imposto do selo. Mas, o orgulhoso governo inglês, um ano depois, pretendendo reafirmar os seus poderes sobre as colônias, substituiu o imposto do selo por taxas sobre vidro, papel, tintas e chá.

           As taxas não eram elevadas. Toda a discussão versava sobre uma questão de princípio. Os colonos exclamavam: "nossas bolsas estão prontas, mas nós queremos pagar como cidadãos livres e não como escravos". Por sua vez, o grande líder George Washington proclamava: "De que se trata ? E qual a causa da discussão ? É sobre o pagamento de uma pequena taxa incidente sobre o chá ? Não !! É somente o direito que nós contestamos".

           No parlamento inglês, surgiram divergências. Alguns concordaram com os colonos americanos. O Parlamento, em 1770, recuou de novo, mas parcialmente, revogando as taxas sobre o vidro, o papel e as tintas, porém mantendo a taxa sobre o chá. Esses fatos empurraram as colônias para a insurreição e a guerra pela independência.

           Em 1774, o Congresso reunido em Filadélfia, aprovou uma Declaração de Direitos: "nós excluímos toda idéia de imposto anterior ou exterior que tenha por objeto arrecadar receitas de cidadãos da América sem o seu consentimento".

           O desfecho desses fatos, todos sabemos, foi a Independência proclamada em 4 de julho de 1776.

           Em Portugal, o marco inicial do Orçamento residiu numa proclamação das Cortes, em 1385, nos seguintes termos: "Que se lhes não imporiam tributos, sem serem ouvidos e sem que com sua decisão e conselho se buscassem os meios mais suaves para a sua execução".

           No Brasil, a Constituição do Império (1824), atribuiu à Assembléia Geral a competência para fixar anualmente as despesas públicas e repartir a contribuição direta. Prescreveu, ainda, que "o Ministro da Fazenda, havendo recebido de outros Ministros os orçamentos relativos às despesas de suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados, anualmente logo que estiver reunida, um balanço geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas".

           Nossa primeira lei orçamentária, contudo, somente adveio em 14 de novembro de 1827.

           Alfred Buehler, professor de Finanças Públicas da Universidade da Pensilvânia, assevera, lapidarmente, que "a história do orçamento, é a história de séculos de lutas pelo controle popular do tesouro público".

           O Brasil, ao entrar no século XX, ultrapassou suas duas primeiras décadas sem maiores novidades na questão da organização das finanças públicas. O clima reformista e questionador que marcou a mesma época nos Estados Unidos não foi sentido aqui. A economia brasileira era caracterizadamente agroexportadora e a industrialização e a urbanização eram fenômenos tímidos, a ponto de não exigirem grande atuação do setor público.

           Em 1922, por ato do Congresso Nacional, foi aprovado o Código de Contabilidade da União. Tal norma e seu regulamento logo baixado constituíram importante conquista técnica, pois possibilitaram ordenar a gama imensa de procedimentos orçamentários, financeiros, contábeis e patrimoniais que já caracterizavam a administração federal.

           Para resumir, podemos verificar que a questão orçamentária no Brasil evoluiu de conformidade às etapas políticas no País. Governos autoritários afastaram o Congresso da deliberação do orçamento, bem assim como concentraram as receitas públicas nas mãos da União. Nas etapas democráticas a tendência era justamente a situação inversa.

           Convivendo com estas sístoles e diástoles da vida política nacional, chegamos a 1988, onde nova Constituição democrática é promulgada, mais uma vez descentralizando receitas para os níveis inferiores da Federação e chamando o Congresso a exercer sua atribuição de atuar sobre o orçamento, não só decidindo sobre ele, mas também encarregando-o de sua fiscalização, a que a Lei Maior denominou de controle externo.

           Antes, contudo, de passar a análise da situação atual e das perspectivas futuras da questão orçamentária no País, convidamo-los a analisar com maior profundidade o dealbar do orçamento público nas nações que citamos anteriormente.

           Cremos, senhores, que torna-se cristalino que o orçamento público é uma conquista das idéias democráticas liberais, superando o absolutismo, na defesa dos direitos do cidadão. Inicialmente, ao permitir que o povo decidisse, diretamente ou mediante seus representantes, quais tributos seriam pagos, evitando a extorsão do Estado perdulário. Depois por lhe garantir igual participação na decisão acerca dos gastos públicos e na fiscalização de sua execução. Finalmente, por lhe possibilitar a inclusão no orçamento das despesas públicas que lhes proporcionem a garantia dos seus direitos e liberdades, onde incluímos as dotações destinadas a um Poder Judiciário administrativamente independente.

           Retornando à realidade de nosso País, é fácil admitir que a questão orçamentária está longe de ser resolvida. Até porque o Orçamento é o retrato de uma Nação. Nele estão espelhados o sistema tributário, as questões do endividamento interno e externo, do tamanho e das funções do Estado, da solução aplicada ao federalismo fiscal, à seguridade social, ainda os benefícios e incentivos, a distribuição dos recursos por funções, naturezas e órgãos. Todos esses problemas, vitais por sua natureza, estão longe de possuir solução adequada no Brasil. Como se poderia esperar que o orçamento fosse uma questão bem resolvida ? E daí retiramos outro questionamento: como, então, poderia a questão da cidadania, dos direitos e das liberdades do brasileiro estar solucionada ?

           Nós, contudo, acreditamos que esses obstáculos com relação ao orçamento podem ser superados. A raiz dos problemas, em nossa opinião encontra-se em dois problemas: assimetria na distribuição das informações e inadequação institucional.

           O envolvimento do Poder Legislativo no orçamento, embora politicamente indispensável à democracia, não deixa de ser problemático, dado o grande volume de decisões a serem tomadas acerca de um enorme volume de informações. Para que o Congresso Nacional possa participar de forma efetiva no processo de alocação de recursos fiscais, ele precisa estar equipado de forma adequada. Isso não ocorre no Brasil porque há uma assimetria na distribuição das informações que o Executivo e o Congresso Nacional obtêm no momento em que decidem sobre o destino dos recursos públicos. Essa assimetria não ocorre apenas no volume das informações disponíveis, mas na existência de instituições com a capacidade de auxiliar os congressistas no processamento e na interpretação do significado destas, assim como na deliberação sobre a matéria orçamentária.

           Em países desenvolvidos, a exemplo do Japão e dos Estados Unidos, o Congresso possui um órgão responsável por essas tarefas. Essas estruturas possuem profissionais capacitados e condições de não só auxiliar na elaboração de um orçamento melhor, como ainda realizar estudos de fôlego sobre temas como gastos com defesa, privatização, endividamento, auxiliando os parlamentares a tomar decisões técnicas sobre as políticas públicas mais importantes para o país, decisões baseadas em análises e avaliações cientificamente fundamentadas.

           Ademais, nos Estados Unidos, o orçamento começa a ser debatido no Parlamento já em janeiro do ano anterior, sendo que os parlamentares crêem que esse prazo deva ser alongado. Nós, aqui, queremos resolver tudo em três meses e meio. O resultado é claro, não o temos conseguido, atrasando em quase todos os últimos anos a publicação do orçamento aprovado. E se cumprimos o prazo, a qualidade do trabalho é perdida.

           Para não apontarmos apenas os problemas, apontaremos alguns caminhos que cremos deverão se seguidos para solucionarmos os problemas da questão do orçamento. Queremos deixar claro porém, que sem as mudanças requeridas pela sociedade brasileira e pela conjuntura mundial do momento, o orçamento brasileiro e sua execução continuarão a ser problemáticos. Damos suporte, todavia, as seguintes ações:

           1. Extensão do prazo para apreciação da proposta orçamentária no Congresso Nacional. Considerando a complexidade do processo de alocação de recursos públicos, o prazo para apreciação deveria ser estendido de forma tal que houvesse tempo suficiente para traduzir as propostas da sociedade numa proposta factível de ser implementada.

           2. Especificação das hipóteses feitas sobre o comportamento futuro da economia ao estimar a Receita e fixar a Despesa orçamentária. Essa solicitação evitaria que o Executivo elaborasse uma proposta baseada em hipóteses irrealistas sobre a trajetória futura das principais variáveis econômico-fiscais. Como resultado disso, temos o denominado “contingenciamento”, que tantos problemas vêm criando.

           3. Descentralização do debate sobre a alocação dos recursos orçamentários entre as diversas comissões do Congresso. A descentralização da discussão sobre o orçamento permitiria que o debate sobre a alocação dos recursos públicos acontecesse de forma ordenada e especializada junto às diversas comissões, que encaminhariam as suas emendas à Comissão Mista de Orçamento, que faria as vezes de um órgão de sistematização.

           4. Integração da discussão sobre o Orçamento e a avaliação de políticas públicas. É ao longo do processo orçamentário que o Congresso deveria deliberar sobre as questões relativas à eficiência e à eqüidade da alocação dos recursos governamentais. Para tanto, faz-se necessária a participação direta daquelas comissões parlamentares que examinam as políticas públicas ouvindo ministros de Estado, dirigentes de empresas e órgãos públicos e entidades da sociedade civil. Em outras palavras, concernente ao processo orçamentário, a atuação do Congresso deveria ir muito além de emendar a proposta do Executivo. Cabe aos congressistas revisar de forma crítica cada um dos programas orçamentários, examinando o sucesso e as falhas dos mesmos em alcançar os objetivos colimados.

           5. Apreciação conjunta da política fiscal e da política monetária. Essas políticas econômicas estão intimamente ligadas, principalmente no que se refere à administração da dívida pública. O Congresso deveria considerar cuidadosamente o impacto monetário da política fiscal a ser adotada. Faz-se necessário, então, incluir no processo de apreciação da matéria orçamentária a participação do Banco Central e de aespecialistas da área financeira.

           6. Criação de mecanismos que possam disciplinar o exame do orçamento. è inaceitável que haja dezenas de milhares de emendas à proposta do Executivo para serem examinadas em sessão plenária nas vésperas do início do novo ano fiscal. O processo orçamentário exige uma estrita disciplina. Se por um lado sugere-se a descentralização no exame da proposta do executivo, de outro não se pode ignorar a necessidade de se disciplinar esse exame.

           7. Alterações no uso da Lei de Diretrizes Orçamentárias. A LDO pode-se transformar no mais importante instrumento de política fiscal, caso seja usada como mecanismo regulador para a formulação da proposta do Executivo, assim como para o exame desta junto às diversas comissões do Parlamento. Para tanto, basta que a lei inclua entre seus dispositivos a estimativa da receita e a fixação da despesa agregada em nível de função. Dessa sorte, a lei indicaria com grande antecedência os macro-objetivos da política fiscal. Caberia ao Executivo e às várias comissões do Congresso o papel de distribuir esses totais entre os diversos projetos e atividades.

           8. Alterações nos procedimentos para apreciação da Lei Orçamentária no Plenário. Infelizmente, o Congresso Nacional, por erros próprios e outros criados pela mídia, vem denegrindo a imagem da instituição no tratamento dado ao orçamento. Essa situação pode ser revertida mediante as alterações que até agora vimos propondo e proibindo-se a apresentação de emendas em plenário. As emendas deveriam ser encaminhadas às comissões que apreciariam a sua relevância antes da votação plenária. Em caso de rejeição no plenário, o orçamento de uma determinada função retornaria à Comissão para proceder aos ajustes acordados durante as discussões. Um calendário bem definido regularia a votação, proibindo o Congresso de entrar em recesso enquanto toda a lei orçamentária não houvesse sido aprovada.

           9. Criação de um instituto de caráter apartidário que possa assessorar na deliberação acerca do orçamento. Tal instituto deveria ser constituído nos moldes do Congress Budget Office dos Estados Unidos e do Budget Research Office do Japão, obviamente adaptados à realidade brasileira. Teriam a função precípua de dar independência ao Congresso no exame e processamento das complexidades na matéria orçamentária. Sem assessoria especializada e aparelhada o Parlamento não apenas priva-se da capacidade analítica necessária, como ainda corre o risco de manter-se à mercê de um pequeno grupo de burocratas do Executivo que controlam o fluxo de informações orçamentárias.

           Somo essas sugestões, a muitas outras aqui apresentadas para solução do problema. Elas não carecem de apresentação de projetos, pois todas estão abarcadas em proposições que já tramitam no Congresso Nacional. O que pretendemos, é ter dado uma contribuição ao tema, sistematizando-o sob um matiz histórico, de sorte a incentivar os nobres colegas a refletir mais amiúde sobre o tema e a acelerar a decisão sobre os projetos que versam sobre a matéria.

           Era o que eu tinha a dizer.

           Muito obrigado.