O SR. PAULO HARTUNG (PSDB-ES. Pronuncia o seguinte discurso.) - Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, ocupo a tribuna desta Casa para tratar do Projeto de Lei que submeti à apreciação do Senado Federal, visando atender a competência constitucional que atribui à lei complementar dispor sobre a "fiscalização das instituições financeiras", na forma do art. 163, inciso V, da Carta Magna.  

Em suma, Sr. Presidente, a proposição dispõe, em sua primeira parte, sobre os princípios e as diretrizes para a fiscalização das instituições e dos mercados financeiros e para assegurar solidez a estes. Em sua segunda parte, o projeto prevê a transferência de algumas atribuições hoje exercidas basicamente pelo Banco Central do Brasil para duas novas entidades, uma autarquia pública, de natureza fiscalizadora, e uma instituição privada, para tratar da liquidação das instituições financeiras e do risco desse evento.  

A proposta, Sr. Presidente, toma por base, em grande parte, o anteprojeto de lei sobre instituições financeiras elaborado pela Comissão criada pelo Decreto nº 91.159, de 18 de março de 1985, e composta por José Luiz Bulhões Pedreira, Fábio Konder Comparato, Alfredo Lamy Filho, Jorge Hilário Gouveia e César Vieira de Rezende.  

Em 1997, foi elaborada pelo Senador José Serra, que hoje ocupa o Ministério da Saúde, uma minuta que deu origem ao Projeto de Lei Complementar que agora estou apresentando. A minuta seguia os princípios e diretrizes do anteprojeto daquela Comissão citada, simplificando e atualizando parte das disposições então sugeridas, especificamente voltadas para a fiscalização e a solidez das instituições financeiras.  

A questão da fiscalização das instituições financeiras, embora não seja tema novo, está na Ordem do Dia e deverá permear o debate ora travado nesta Casa pela CPI dos Bancos. Os fatos apurados pela CPI demonstram muitas coisas, e uma delas é uma certa fragilidade da atual fiscalização do Sistema Financeiro Nacional.  

Não é demais lembrar que esta não é a primeira vez, em pouco tempo, que a eficácia da fiscalização das instituições financeiras é questionada publicamente em nosso País. A eficiência da atuação do Banco Central começou a ser colocada em dúvida quando da chamada "reestruturação" de alguns dos maiores bancos do nosso País (como o Nacional, o Econômico e o Bamerindus, só para citar alguns casos). Depois, o assunto veio a ser examinado pelo próprio Senado Federal durante a CPI que apurou as irregularidades em torno da emissão de títulos da dívida de alguns Estados e Municípios, particularmente os voltados para pagamento de Precatórios.  

Há um consenso nacional no sentido de reformar urgente e profundamente todo o aparato institucional, das leis às ações administrativas, que dizem respeito à supervisão, fiscalização e controle, não apenas das instituições, como também de todos os mercados financeiros.  

A fiscalização do Sistema Financeiro Brasileiro parece ser conduzida de maneira absolutamente arcaica, isto é, de modo incompatível com o profundo dinamismo que marca o desenvolvimento de novas atividades e produtos em mercados cada vez mais amplos e diversificados e, por que não dizer, extremamente complexos.  

Em nosso País, as atividades de supervisão e controle têm se restringido praticamente ao sistema bancário e se concentram na apuração a posteriori de problemas e distorções, sem que haja uma atuação no sentido de prevenir práticas irregulares ou a fragilização das condições econômico-financeiras das instituições atuantes no mercado.  

É absolutamente inaceitável que exista um segmento cada vez mais relevante no sistema financeiro moderno, como é o caso do mercado de futuros e das operações com derivativos, cuja regulação e fiscalização no Brasil parecem estar mergulhados num verdadeiro "buraco negro". Essa lacuna tem contribuído para a instabilidade financeira do País e pode seguramente estar causando elevados prejuízos ao próprio Poder Público.  

Aliada a tudo isso, a imagem do Banco Central do Brasil, como autoridade monetária, pode estar sendo desgastada pelos crescentes problemas que têm enfrentado em razão de sua função de fiscalizar instituições e mercados.  

A experiência positiva de outros países (como é o caso do México a partir de 1995, da Alemanha e do próprio Estados Unidos) ensina que a atividade de fiscalização do sistema financeiro deve ser exercida por um ou mais órgãos com finalidades específicas, mas todos desvinculados dos respectivos Bancos Centrais – ainda, evidentemente, e é bom ressaltar, que essa atuação venha a ser feita em sintonia e com algum nível de parceria com uma autoridade monetária.  

Se existem diferentes modelagens institucionais para implementar a política de prudência financeira, parece não haver dúvidas, Sr. Presidente, de que o Banco Central do Brasil deva se voltar para sua função mais importante, sua função precípua e constitucional: guardião da moeda e, no nosso caso, de guardião do real. Retirar-lhe o fardo da fiscalização, é bom que se diga isso aqui, não é diminuir sua importância, muito pelo contrário, é fortalecê-lo como autoridade monetária.  

Por isso, Sr. Presidente, quero aqui apresentar rapidamente alguns pontos que estão contemplados nesse projeto de lei complementar.  

O projeto amplia e qualifica o conceito de instituição financeira e empresas e pessoas a ela ligadas por relação de controle.  

As instituições financeiras só podem ser controladas por outra instituição financeira ou por "sociedade controladora", organizada sob a forma de sociedade por ações. Define-se também o "empresário financeiro", que é o controlador pessoa física de sociedade controlada ou que preside a instituição financeira. Todos, e não apenas a instituição financeira, estão submetidos a normas de fiscalização. A fiscalização se vê, dessa forma, com um horizonte ampliado e o "risco moral", tão presente na atividade financeira, no nosso País resulta menor pela identificação clara do controle das instituições financeiras e a equiparação do controlador pessoa física e do principal executivo da instituição como "empresário financeiro".  

Especifica os responsáveis, sujeitos às penalidades por infringirem a legislação, normas e determinações da autoridade fiscalizadora: o administrador, o fiscal, o mandatário ou o preposto da instituição financeira.  

Amplia também, Sr. Presidente, a abrangência da fiscalização, identificando os mercados financeiros, inclusive, como disse anteriormente, mercados futuros e de derivativos, além dos fundos de investimentos, como objetos, juntamente com as instituições financeiras, sobre os quais se aplica a fiscalização.  

A fiscalização é entendida não apenas como a atividade que zela pelo cumprimento da legislação e normas por parte das instituições financeiras e que aplica as penalidades previstas. É também uma atividade - e acho que isso é muito importante - voltada à prevenção: contra a ocorrência de exposições excessivas ao risco, irregularidades, fraudes e manipulação de mercados, e, ainda, Sr. Presidente, prevenção contra a liquidez, insolvência ou quebra de instituições financeiras com os conseqüentes prejuízos a correntistas, depositantes e aplicadores.  

A fiscalização prudencial junto às instituições e mercados financeiros é reforçada também por essa proposta, mediante a definição de duas instâncias em que deve ser exercida, isto é, a fiscalização passaria a se desdobrar em duas: a fiscalização ordinária e a fiscalização extraordinária.  

A autoridade fiscalizadora é investida, por essa proposta, de poderes especiais na fiscalização, objetivando o retorno à normalidade das operações das instituições financeiras e dos mercados, reservando-se as alternativas de intervenção e liquidação como recursos de última instância.  

Esse projeto, Sr. Presidente, também autoriza a criação de uma Agência Nacional de Fiscalização das Instituições Financeiras - ANFIF, uma entidade que estará devidamente equipada e absolutamente capacitada para exercer a fiscalização nos padrões atuais requeridos pela realidade do sistema financeiro nacional e internacional. Para tanto, reúnem-se nessa agência as atividades de fiscalização, dispersas hoje em diversas instituições e órgãos, com vistas à redução dos enormes entraves burocráticos com que convivemos na atualidade.  

Essa agência estará habilitada não apenas a realizar as atividades clássicas relacionadas à fiscalização, mas também a avaliar antecipadamente riscos de liquidez e insolvência de instituições financeiras e sintomas de manipulação e irregularidades em mercados financeiros. Essa atividade é fundamental, Sr. Presidente, para se alcançar o objetivo de reforçar a ação prudencial da autoridade e de tornar efetivos os mecanismos de avaliação destinados a prevenir perdas oriundas de quebras de instituições financeiras. É concedida também no projeto a prerrogativa de representação a qualquer cidadão e também às casas do Congresso Nacional ou às suas comissões. Essa agência prevista terá por obrigação relatar periodicamente os resultados da fiscalização ao Conselho Monetário Nacional e ao Congresso Nacional.  

O projeto prevê ainda, Sr. Presidente, a instituição de um seguro obrigatório de crédito contra instituições financeiras que visa dar proteção parcial - total no caso de pequenos poupadores e depositantes - a todos aqueles que tenham direitos contra instituições financeiras submetidas à liquidação.  

Autoriza também esse projeto a criação do Instituto Segurador de Créditos contra Instituições Financeiras - ISIF, associação com personalidade jurídica de direito privado, sem intuito de lucro. Seu objetivo é administrar o seguro de crédito contra instituições financeiras e adotar procedimentos para liquidação dessas instituições, quando for necessário. Esse instituto, Sr. Presidente, exercerá também outras fundamentais atribuições, tais como a de procurar preservar, na medida do possível, a organização empresarial, o emprego dos funcionários e as funções econômica e social da instituição sob liquidação. Para tanto, o ISIF poderá promover a recuperação de parte das atividades da instituição, ou promover a sua fusão ou incorporação a outra instituição financeira.

Participam desse instituto, de acordo com o que prevê o projeto que agora começa a tramitar nesta Casa, além do Banco Central, todas as instituições em funcionamento no país responsáveis pelos créditos segurados pelo seguro de crédito contra o sistema financeiro. Sua administração, Sr. Presidente, refletirá esta composição - significa que o próprio sistema financeiro nacional, por meio das empresas que dele participam, passa a ter participação direta na solução dos casos considerados limites, ou seja, os que envolvem a execução do seguro de crédito e a liquidação. Essa inovação constitui-se em passo decisivo e em estímulo para que o sistema financeiro desenvolva ele próprio, de forma complementar à atuação da autoridade fiscalizadora, mecanismos de prevenção contra a insolvência de instituições e instabilidade dos mercados financeiros.  

Quero, por último, Sr. Presidente, ao terminar, reconhecer que há uma fronteira muito tênue entre o disposto no art. 163, inciso V - objeto deste projeto - e a norma do art. 192, que se refere à lei que regulamentará o Banco Central e o sistema financeiro. Ressalta-se sobre o assunto que o comando constitucional específico sobre a fiscalização financeira não consta daquele segundo artigo - art. 192 - que integra o Título da Ordem Econômica, ou seja, os Constituintes não trataram, Sr. Presidente, de tal função pública no âmbito do capítulo do Sistema Financeiro Nacional, mas, sim, no do que define Normas Gerais das Finanças Públicas - tema que também é objeto de uma lei da maior importância que começou a tramitar na Câmara, que é a Lei de Responsabilidade Fiscal, sobre a qual já tive oportunidade da falar duas vezes desta tribuna. Isso, Sr. Presidente, sinaliza claramente que o espírito constituinte não era o de tratar a fiscalização financeira como um monopólio do Banco Central - para não dizer que a intenção era transferir esta atividade para a competência de outra entidade, como estamos propondo nesse projeto de lei complementar.  

Além disso, Sr. Presidente, cabe cotejar a premência exigida para a reforma da fiscalização financeira com a extensão, a complexidade e a diversidade das matérias previstas no art. 192, agravadas pela decisão do Supremo de que todos os assuntos previstos nos seus incisos e parágrafos, inclusive o que fixa a taxa máxima de juros reais da economia, devem ser objeto de uma lei única.  

Em que pesem - e está na pauta do dia de hoje - os pertinentes objetivos da proposta de emenda que flexibiliza e desconstitucionaliza as matérias previstas no art. 192, o tempo de tramitação desta emenda na Câmara dos Deputados - a tramitação está na fase final aqui no Senado - conflita, Sr. Presidente, com a urgência para se equacionar a fragilidade da fiscalização financeira no Brasil.  

Em conclusão, o projeto de lei complementar tem como objetivo modernizar a sistemática de fiscalização das instituições financeiras de forma compatível com a diversificação e complexidade dessas instituições e dos mercados financeiros, bem como das alternativas de aplicação e de negócios que relacionam o público e as empresas com o sistema financeiro no Brasil. Tendo por objeto uma atividade dinâmica e em constante mutação, como é a financeira, a fiscalização deve se adaptar às mudanças com a máxima rapidez e eficácia. E é isso que estamos propondo.  

Sr. Presidente, não tenho a ambição de considerar que esse projeto, que começa a tramitar nesta Casa, esgota o assunto - muito pelo contrário. Também não tenho a pretensão de achar que as sugestões apresentadas representem solução perfeita e acabada para os problemas que pretende enfrentar. De qualquer sorte, ela tem um mérito: abrir a discussão, abrir o debate.  

O país espera que as comissões parlamentares de inquérito desta Casa tenham capacidade de investigar e punir os erros cometidos. Mas o Brasil espera outra coisa de nós: que tenhamos capacidade de apurar denúncias, de punir responsáveis e também de aperfeiçoar as diversas legislações, para que esses fatos que tanto incomodam a opinião pública de nosso país - para dizer o mínimo - não voltem a se repetir.  

É esse, Senador Eduardo Suplicy, o objetivo da proposta que tenho a honra de apresentar ao Senado, mas que, como citei no início de meu pronunciamento, tem a contribuição intelectual e a coordenação do Senador e Ministro José Serra e tem o intuito claro de contribuir para esse importante debate que o Senado está travando hoje no plenário, nas suas comissões permanentes e nas comissões parlamentares de inquérito.  

O Sr. Eduardo Suplicy (Bloco/PT-SP) - V. Exª me permite um aparte?  

O SR. PAULO HARTUNG (PSDB-ES) - Ao terminar meu pronunciamento, concedo um aparte, com prazer, ao Senador Eduardo Suplicy.  

O Sr. Eduardo Suplicy (Bloco/PT-SP) - Senador Paulo Hartung, é muito importante a contribuição de V. Exª ao apresentar esse projeto de lei que, conforme V. Exª salientou, é fruto da contribuição de inúmeros juristas e também do Senador José Serra, hoje Ministro da Saúde. É muito importante que aprendamos com os episódios que estamos examinando na Comissão Parlamentar de Inquérito: falhas na fiscalização, verdadeiras janelas, buracos ou formas de o Governo e o Congresso Nacional terem viabilizado para que bancos e instituições financeiras possam fraudar o objetivo de fazer o sistema financeiro funcionar de forma saudável. Hoje à tarde, teremos a oportunidade de argüir o Secretário da Receita Federal a respeito de alguns dos problemas. Um dos principais problemas que temos detectado é a maneira segundo a qual os bancos, as instituições financeiras, os fundos relacionados aos bancos e os quotistas interagem de maneira a minimizar o pagamento de tributos. Há, inclusive, pelo que podemos detectar, um verdadeiro estímulo para que brasileiros utilizem os mecanismos propiciados a instituições estrangeiras e abertos para estimular o ingresso de capitais estrangeiros, que possibilitam o não-pagamento do Imposto de Renda. Isso é um verdadeiro estímulo para que brasileiros se tornem "estrangeiros". Como assim? Há brasileiros que constituem fundos em paraísos fiscais como se fossem fundos estrangeiros, mas que têm como seus principais proprietários exatamente brasileiros, por vezes, em associação com estrangeiros mas, na verdade, são os próprios brasileiros. Poucos brasileiros têm a oportunidade de conseguir isso. Se considerarmos que a maior parte dos brasileiros que contribuem para o Imposto de Renda são assalariados e que não têm outra alternativa senão de ter descontado na fonte uma proporção significativa da sua remuneração, para esses outros, que são poucos, que têm acesso a esses mecanismos e de remessa de recursos ao exterior, abrem-se janelas extraordinárias. Essa é uma complexa ação envolvendo bancos, fundos e seus quotistas, que merecem uma atenção rigorosa por parte da CPI, da Receita Federal, do Banco Central e do Congresso Nacional. Em que medida será adequado separarmos as funções de fiscalização em relação àquilo que realiza o Banco Central, parece-me uma inovação, que merece ser estudada. Hoje, não tenho um ponto de vista formado a esse respeito. Mas entendo ser importante que V. Exª tenha trazido essa contribuição. Ainda mais porque ela é respaldada em pessoas que estudaram esse assunto, e todas elas, conforme V. Exª citou, conhece muito bem a matéria. Vou estudá-la com atenção. Cumprimento V. Exª pela iniciativa.  

O SR. PAULO HARTUNG (PSDB-ES) - Senador Eduardo Suplicy, agradeço-lhe o aparte, o qual contribui e enriquece o tema que enfoco em relação a um projeto de lei complementar, que tive a oportunidade de apresentar nesta Casa.  

V. Exª traz um problema a mais. Refiro-me à questão fiscal referente a fundos e aplicações. Esse tema, na verdade, só enriquece a discussão desse projeto. Há necessidade de que a área de fiscalização e controle não chegue atrasada, encontrando portas arrombadas, mas que tenha a capacidade de chegar na frente e observar os movimentos dessa área complexa que é o mercado financeiro.  

Esse é um tema bastante complexo, Senador Eduardo Suplicy. Sinto, inclusive, que aqui nesta Casa, na própria Comissão, alguns Senadores encontram muita dificuldade em relação ao tema. E acho isso muito natural, porque é um tema muito especializado. Além disso, trata-se de uma área que sofreu uma brutal modificação nos últimos 10, 15 anos, e que é muito importante no contexto da economia do nosso País. Por isso, trago essa contribuição para debate.  

Como disse, os modelos existentes pelo mundo afora são múltiplos, e a discussão pelo mundo afora esta sendo travada. Acho que temos que colocar na agenda de prioridades, das reformas que precisamos fazer no País, o enfrentamento dessa questão.  

Sr. Presidente, encerro o meu pronunciamento, dizendo que apurar denúncias é uma ação muito importante desta Casa, na sua função fiscalizadora. Já disse aqui desta tribuna que não sou daqueles que gostam de ver o lixo ser jogado para debaixo do tapete. Apurar é uma missão nobre do Parlamento na sua ação fiscalizadora. Punir funcionários públicos, punir empresários por atos ilegais e irregulares praticadas também é muito importante. Mas tão importante ou talvez mais importante - seguindo na direção do que disse o Senador Eduardo Suplicy - é fechar essas janelas abertas, fechar esses espaços, que são prejudiciais à economia popular, e tentar garantir um sistema financeiro sólido que, inclusive, proteja o pequeno poupador, o cidadão, que tem a sua conta no banco, tem a sua aplicação, e que, muitas vezes, se vê em situação delicada no momento em que essas instituições chegam a um estado de limite, como disse anteriormente.  

Agradeço a atenção e o aparte de V. Exª. Espero que esse projeto sirva para enriquecer o debate sobre a questão do setor financeiro do nosso País.  

Muito obrigado, Sr. Presidente.  

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