O SR. LÚCIO ALCÂNTARA (PSDB - CE) - Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, a tão debatida crise fiscal do Estado brasileiro caracteriza-se pelo desequilíbrio entre a capacidade da máquina pública de arrecadar recursos junto à população, por meio dos tributos, e suas responsabilidades no atendimento às mais diversas necessidades sociais, em áreas como educação, saúde, segurança, habitação e infra-estrutura.  

Uma área, em particular, na qual esse descompasso entre capacidade de investir e necessidade de investimentos se fez sentir de modo muito especial é a da manutenção das rodovias federais do País.  

Possuidor de uma vasta malha rodoviária pavimentada, de cerca de 50 mil quilômetros, considerando-se apenas a rede federal, o Brasil vinha assistindo, com grande preocupação, à acelerada deterioração desse valiosíssimo patrimônio, ao longo dos últimos anos.  

Não é difícil fazer idéia do vulto dos investimentos necessários à constante manutenção de uma rede dessa dimensão, mormente quando se conhece a intensidade do tráfego que a demanda. Afinal, a notória precariedade dos modais ferroviário e hidroviário no País, não obstante o enorme potencial natural de que dispomos para exploração desse último, fizeram das rodovias, na grande maioria dos casos, o corredor único para a circulação das pessoas e das riquezas pelo território nacional.  

Assim, sobrecarregadas não apenas pelo volume de tráfego, mas também pelo excesso de veículos pesados, cujas cargas teriam transporte muito mais racional e econômico em outros modais – caso deles houvesse disponibilidade –, nossas rodovias exigem manutenção constante e intensiva. Em contrapartida, as disponibilidades do Tesouro Nacional para fazer frente a essas despesas revelam-se, ano após ano, francamente, e cada vez mais, insuficientes. Premido pelos constantes déficits orçamentários, o Governo Federal não consegue fazer os investimentos necessários, e nosso patrimônio rodoviário vai gradativamente esboroando-se.  

A necessidade de corrigir esse desequilíbrio, garantindo a preservação de nossas estradas, fez surgir, em princípios da década de 90, o Programa de Concessão da Exploração de Rodovias Federais. O Governo Federal foi levado, progressivamente, a descentralizar para os Estados as responsabilidades pelas rodovias de interesse local ou regional e a transferir os encargos de novos investimentos, operação e manutenção de rodovias para concessionárias privadas, as quais cobririam seus custos mediante a cobrança de pedágio.  

O objetivo visado com o programa é, evidentemente, o de proporcionar aos usuários, a custos módicos, rodovias com elevado padrão de qualidade, tanto estrutural como de operação. Vale observar, contudo, que o programa só pode ser aplicado a uma parte restrita da rede rodoviária: aquela constituída por rodovias de tráfego intenso. É que os custos de exploração de uma rodovia, sem contar com subsídios oficiais, são muito elevados, exigindo, para compensá-los, o pedagiamento de um grande número de veículos.  

Os dados mostram que 28% da receita bruta do pedágio cobrado nas rodovias acabam destinados a impostos diversos, enquanto 31% são consumidos em despesas administrativas e lucros da concessionária. Restam, portanto, 41% da receita bruta. Na operação direta da rodovia, são despendidos 24%, e cerca de 17% vão para investimentos em obras novas de melhoria, adequação de capacidade e recuperação periódica do pavimento, a fim de restabelecer seu padrão original de qualidade.  

Ciente de que apenas parte das rodovias poderia ser objeto de concessão, o Ministério dos Transportes instituiu, já em princípios de 1992, um grupo de trabalho encarregado de selecionar, na malha rodoviária federal, aquelas estradas cujas explorações pudessem ser consideradas rentáveis pela iniciativa privada. Posteriormente, foi criada, no âmbito da estrutura organizacional do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER, a Diretoria de Concessões Rodoviárias, o que ensejou a desativação daquele grupo de trabalho, passando o Programa de Concessões a ser administrado exclusivamente pelo DNER, por intermédio da mencionada Diretoria.  

Em agosto de 1996, as primeiras concessionárias iniciaram a cobrança de pedágio. Em função do bom desempenho que apresentaram, o Programa de Concessões de Rodovias Federais despertou, a partir de 1997, o interesse de diversos Estados da Federação, levando o Conselho Nacional de Desestatização – CND a assumir a sua coordenação, de modo a garantir, para todas as rodovias federais envolvidas, padrões uniformes de operação e de manutenção.  

Sr. Presidente, Srªs. e Srs. Senadores, atualmente, o Programa de Concessões de Rodovias Federais envolve 15 mil 507 quilômetros de estradas, desdobrando-se em concessões promovidas diretamente pelo DNER e concessões administradas pelos Estados.  

As rodovias que, ao final do ano passado, já haviam sido concedidas à iniciativa privada, diretamente pelo DNER, representam uma pequena parcela desse total, totalizando uma extensão de 856 quilômetros. Ressalte-se, porém, que todas elas são estradas de grande importância, concentrando intenso fluxo de tráfego. São elas a Presidente Dutra, entre Rio de Janeiro e São Paulo, a Ponte Presidente Costa e Silva, que liga o Rio de Janeiro a Niterói, a BR 040 no trecho entre Juiz de Fora e o Rio de Janeiro, a Rio – Teresópolis e a Porto Alegre – Osório.  

Outros 7 mil e 96 quilômetros de rodovias já estão selecionados para concessão direta pelo DNER. Desse total, quase 5 mil quilômetros tiveram seus editais para concessão publicados no dia 2 de outubro do ano passado. Os restantes 2 mil e 100 quilômetros tinham suas licitações previstas para ocorrer ao longo do corrente ano.  

Quase 49% do Programa de Concessões referem-se a rodovias delegadas aos Estados com vistas à concessão a terceiros. São mais de 7 mil e 500 quilômetros de rodovias federais que integram os programas estaduais de concessões.  

Observe-se que o DNER já vinha, nos últimos anos, delegando aos Estados um volume considerável de obras de implantação, pavimentação e até de restauração e ampliação de capacidade. Foi a Lei n.º 9.277, de 1996, todavia, que mais interferiu no Programa de Concessões de Rodovias Federais, ao autorizar a União a delegar aos Municípios, Estados e ao Distrito Federal, ou a consórcios entre eles, a administração e a exploração de rodovias e portos federais, pelo prazo de até 25 anos, prorrogáveis por mais 25 anos. O texto e o espírito dessa Lei são coerentes com a política de descentralização do setor rodoviário, definindo para o DNER uma nova missão, mais gerencial e menos executiva.  

Essa lei contém disposições interessantes para os Estados, pois estabelece que a receita auferida com o pedágio será aplicada em obras complementares, no melhoramento, na ampliação de capacidade, na conservação e na sinalização da rodovia em que for cobrada " e nos trechos rodoviários que lhe dão acesso ". 

Desde sua publicação, a Lei n.º 9.277 despertou o interesse de diversos Estados, que passaram a desenvolver projetos de concessão em malhas mistas, compostas por rodovias federais troncos e rodovias estaduais que lhes dão acesso , prevendo que os fundos gerados pela arrecadação de pedágio nos trechos federais seriam superabundantes e poderiam ser, em parte, destinados à manutenção ou melhoramentos das rodovias estaduais abrangidas por essa malha. Ainda em 1996, o Ministério dos Transportes expediu portaria disciplinando os procedimentos para autorização das delegações com base na Lei nº 9.277, exigindo a interveniência do DNER em cada convênio e atribuindo-lhe a responsabilidade pela coordenação e fiscalização de sua execução.  

Com base nessa lei, já foram delegados, para fins de exploração mediante concessão, mais de 7 mil e 200 quilômetros de rodovias federais aos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná e Minas Gerais. Ao Estado de Mato Grosso do Sul foi delegada a construção e exploração direta de uma ponte sobre o rio Paraguai. Outros 330 quilômetros de rodovias estavam em processo de negociação com os Estados de Goiás, Bahia e Pará.  

Convém ressaltar que, além dos 15 mil e 500 quilômetros que integram o Programa de Concessões de Rodovias Federais, há, também, cerca de 7 mil e 500 quilômetros de rodovias estaduais programadas para concessão e cobrança de pedágio. Isso significa que, a médio prazo, os brasileiros terão mais de 23 mil quilômetros de rodovias pedagiadas. Embora essa extensão seja bem inferior à metade da malha rodoviária do País, ela corresponde às rodovias de maior importância, que atendem à maioria das viagens inter-regionais, tanto em termos do valor das cargas transportadas quanto em termos de número de veículos por quilômetro. Dessa forma, ganha relevo a responsabilidade inédita da Diretoria de Concessões Rodoviárias do DNER na integração dos diversos sistemas de concessões planejados, bem como seu papel fiscalizador das concessões de rodovias federais entregues à iniciativa privada.  

Sr. Presidente, Srªs. e Srs. Senadores, no que concerne aos cinco trechos rodoviários já concedidos diretamente pelo DNER, importa destacar que as concessionárias vêm apresentando um desempenho satisfatório, com resultados financeiros próximos aos valores previstos em suas propostas originais, tanto no lado das receitas, quanto no dos dispêndios, nestes últimos incluídas as despesas operacionais e os investimentos.  

A melhoria na manutenção das rodovias como resultado de sua concessão à iniciativa privada pode ser dimensionada pela comparação entre os investimentos feitos nas rodovias já concedidas e os investimentos realizados pelo Governo no restante da malha rodoviária.  

Como já mencionei, é de apenas 856 quilômetros a extensão total dos cinco trechos rodoviários onde a cobrança de pedágio por concessionárias privadas vem sendo feita há cerca de três anos. Isso representa parcela inferior a 2% da rede rodoviária federal pavimentada. Pois bem. Na conservação, manutenção, operação e aumento de capacidade dessa diminuta fração da rede que está sob suas responsabilidades, as concessionárias aplicaram, em 1998, 511 milhões de reais. No mesmo período, foram aplicados pelo DNER, nos restantes 98% da rede rodoviária federal, recursos orçamentários da ordem de apenas 1 bilhão e 702 milhões de reais.

Repita-se: mais de 500 milhões de reais em 850 quilômetros contra 1 bilhão e 700 milhões de reais em 49 mil quilômetros ! Ou seja, as concessionárias privadas investiram, na média, 597 mil reais em cada quilômetro sob sua responsabilidade; o Governo Federal, cerca de 35 mil reais , na média, em cada quilômetro de rodovia não concedido! Conclui-se, portanto, que a concessão daquelas estradas à iniciativa privada garantiu investimentos 17 vezes maiores na sua manutenção e melhoria!  

Além desse significativo incremento nos valores investidos, devem também ser mencionados, entre os aspectos positivos das concessões que se encontram em operação, a inexistência de pendências jurídicas sobre os resultados das licitações ou sobre a operação das praças de pedágio, bem como o bom entrosamento com a Polícia Rodoviária Federal, no que concerne à operação e ao controle do tráfego. Não é à toa que as pesquisas de opinião pública indicam um alto grau de satisfação dos usuários com a qualidade dos serviços prestados pelas concessionárias. Nos meios de comunicação do País, igualmente, muito poucas críticas têm sido feitas à atuação das concessionárias de estradas, situação diametralmente oposta àquela que se verifica nos setores de energia e telecomunicações.  

De acordo com as pesquisas de opinião independentes, realizadas pelas concessionárias por determinação contratual, a aceitação da cobrança de pedágio pelos usuários tem variado entre os níveis bom e ótimo. Vê-se, portanto, que o programa de concessões em implantação está cumprindo satisfatoriamente suas funções de fornecer ao usuário um serviço de qualidade, além de aliviar o Tesouro Nacional da obrigação de investimentos pesados na manutenção da malha rodoviária federal.  

O fato de que o valor atual da unidade básica de pedágio cobrado pelas concessionárias é sensivelmente superior ao valor constante de suas propostas originais reflete a necessidade de alguns ajustes no vulto das obras, principalmente no que diz respeito a melhorias para a segurança dos usuários. Ainda assim, o valor médio básico por quilômetro, de 3 centavos de real, continua bem abaixo dos níveis internacionais, situados em 6 centavos de real.  

Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, para as licitações a serem realizadas no corrente ano, o critério de julgamento escolhido foi o da maior oferta de pagamento, pelos licitantes, pela outorga da concessão. Alterou-se, assim, o critério adotado até 1997, que era o da menor tarifa básica de pedágio ofertada pelos licitantes.  

Três razões principais fundamentaram a decisão de promover essa mudança. Em primeiro lugar, entendeu-se ser necessário um maior controle sobre os preços públicos, ou seja, fixação do nível das tarifas de pedágio pelo DNER, considerando sua uniformização por tipo de rodovia e a possibilidade de um maior controle sobre os freqüentes pedidos de modificação nas tarifas. Em segundo lugar, objetivou-se viabilizar que as revisões e os reajustes de tarifas sejam feitos todos na mesma data e de forma bastante uniforme, facilitando o enquadramento de todas as partes envolvidas na concessão. Por fim, levou-se em consideração a necessidade de o DNER criar novas fontes de recursos para seu programa de obras e serviços, em face dos cortes promovidos no orçamento do órgão, decorrentes do ajuste fiscal implementado pelo Governo Federal.  

Vale mencionar que o critério de usar o maior valor de pagamento de outorga pelos licitantes é uma das modalidades de julgamento previstas na Lei das Concessões e tem sido o método preferido nos demais setores da economia para a concessão de serviços públicos. Esse tem sido também o critério utilizado pelos Governos Estaduais nas concessões das rodovias estaduais e das rodovias federais delegadas.  

A mudança de critério não implicará, contudo, a alteração de um princípio fundamental do Programa de Concessões de Rodovias Federais: ao prefixar as tarifas, o DNER manterá o princípio de que o valor dessas deverá ser inferior aos benefícios potenciais oferecidos aos usuários, em termos da qualidade da pista de rolamento, capacidade da rodovia, sinalização, segurança, e atendimentos mecânico e médico nos casos de avarias e acidentes.  

Com efeito, essa mudança de critério é parte da revisão do Programa, objetivando a aplicação da experiência adquirida no gerenciamento das concessões já outorgadas, seja pela União, seja pelos Estados. Ao determinar a cobrança pela outorga de concessão para exploração de serviço público e prefixar o valor das tarifas de pedágio, o poder concedente, por um lado, está propiciando uma receita extra para o Tesouro, e, por outro lado, continuará mantendo inalterado o princípio básico até agora utilizado, de estabelecer o valor da tarifa de pedágio em nível inferior ao dos benefícios a serem auferidos pelos usuários, garantindo-lhes, por um custo módico, maior segurança, rapidez, conforto e economia na operação dos veículos, quando em trânsito por aquela rodovia.  

Sr. Presidente, Sªs. e Srs. Senadores, muitos têm sido os benefícios decorrentes das concessões de rodovias federais. No que tange à geração de empregos, por exemplo, verifica-se que as cinco concessões em operação oferecem, conjuntamente, 2 mil e 500 empregos diretos. A esses devem somar-se mais 2 mil 850 terceirizados e 15 mil indiretos, totalizando 20 mil 350 postos de trabalho. Tampouco é desprezível a contribuição das concessionárias para a arrecadação tributária, estando estimado em mais de 71 milhões de reais o total de impostos a serem por elas recolhidos ao longo do corrente ano.  

Contudo, a maior contribuição a ser creditada ao Programa de Concessão da Exploração de Rodovias Federais é, indiscutivelmente, a preservação de nosso valioso patrimônio rodoviário. Nossas estradas vinham se deteriorando por causa da insuficiência de recursos públicos para prover sua manutenção. Com o Programa de Concessão, uma alternativa foi criada. Hoje, os usuários das rodovias brasileiras percebem os resultados dessa nova política, na medida em que, gradativamente, começam a usufruir de rodovias com elevado padrão de qualidade estrutural e operacional.  

Deixo, portanto, registrados nos Anais da Casa meus cumprimentos ao Ministério dos Transportes, ao Departamento Nacional de Estradas de Rodagem e, em especial, à sua Diretoria de Concessões Rodoviárias pelos excelentes resultados do Programa de Concessões de Rodovias Federais.  

Era o que tinha a dizer.  

Muito obrigado!  

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