O SR. ÁLVARO DIAS (PSDB – PR. Pronuncia o seguinte discurso. Sem revisão do orador.) – Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, a leitura de um discurso é quase sempre maçante. O ideal é o debate. Mas hoje devo fazer a leitura deste pronunciamento, que traz uma contribuição técnica para um debate importante nesta Casa; contribuição esta que me oferece o Professor tributarista da Universidade do Paraná, Sr. Homero de Arruda.  

Sou autor de um projeto de resolução, apresentado nesta Casa, estabelecendo alíquota zero no ICMS para as operações interestaduais. O pronunciamento de hoje tem o objetivo de trazer argumentos, defendendo a tese da alíquota zero, que, espero, possam ser considerados na elaboração do parecer nas Comissões e, evidentemente, para o discernimento dos Srs. Senadores nesta Casa.  

É preciso reconhecer, logo de início, que o projeto nasce com um mérito indiscutível: vai dar continuidade ao debate em torno da atribuição da receita ao Estado, onde os produtos são consumidos (princípio do destino). Esse é um debate que reputo oportuno, pois, indubitavelmente, o "princípio do destino" é uma tendência irreversível dos impostos tipo ICMS ou de um IVA que venha sucedê-lo, como se discute no Projeto de Reforma Tributária (PEC 175/95), já aprovado na Comissão Especial de Reforma Tributária e ora tramitando no plenário da Câmara dos Deputados.  

Sem querer entrar no mérito da matéria em tramitação na Câmara Federal, é forçoso apontar que o projeto tem gravíssimos equívocos quanto ao Imposto sobre o Valor Agregado que propõe, sendo inclusive inconstitucional ao propor que os Estados cumpram regulamento da União em matéria tributária, o que fere o princípio da federação (Cláusulas Pétreas do art. 60 da Constituição), o que é absolutamente inadmissível numa federação, pois o vínculo federativo não é de subordinação, mas sim de coordenação, razão por que nem de longe se pode conceber que os Estados venham cumprir regulamentos da União.  

Ao apresentar o projeto de resolução tive em mente que o Senado é, por força da Constituição, o mediador oficial da chamada "guerra fiscal", entre os Estados, escopo da proposição. É indiscutível que, por força do art. 46 da Constituição, o Senado é a representação dos Estados no plano federativo. E isso tem amplo respaldo na Teoria do Estado Federal, consagrada, historicamente, pela tradição constitucional brasileira, que vai dos primeiros constitucionalistas do Império, ou seja, de Ruy Barbosa até os nossos dias. É indiscutível também que o Senado tem os poderes mencionados na justificação do projeto: pode não só fixar alíquota nas operações interestaduais, o que, aliás, é competência exclusiva do Senado (art. 155, § 2º, IV), e alíquotas mínimas nas operações internas (art. 155, § 2º, V, a), como também fixar alíquotas máximas nas operações internas (intra-estaduais) para resolver conflitos específicos que envolvam interesse dos Estados, e não pode haver exemplo mais típico e contundente de conflito de interesses tributários entre os Estados do que a chamada "guerra fiscal"(art. 155, § 2º, V, b). Portanto, entendo ser irreparável o teor da justificação do projeto, no que se refere aos poderes ou competência institucional e jurídico-constitucional do Senado Federal.  

Aliás, abro parênteses para dizer que a justificação desse projeto teve também a participação do Deputado Federal Luiz Carlos Hauly, que é estudioso no assunto.  

Acrescente-se, ainda, que o principal efeito da adoção da alíquota zero nas operações interestaduais seria transferir recursos para os Estados mais carentes (todo o imposto dessas operações seria do Estado destino) o que, de certa forma, atenderia o princípio da "redução das desigualdades regionais", estabelecido no art. 170, VII, da Constituição Federal.  

Portanto, é absolutamente constitucional o projeto que apresentei e forçoso é reconhecer que ele tem o mérito de transferir recursos para os Estados menos desenvolvidos, particularmente os das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste do País.  

Não posso, entretanto, Sr. Presidente, deixar de reconhecer que a matéria é polêmica e suscetível de objeções.  

As principais objeções de caráter técnico ao projeto - que certamente serão levantadas - notadamente por parte de alguns Estados da Federação, e que pretendo refutá-las, serão:  

1. A alíquota zero nas operações interestaduais atuará como elemento indutor da sonegação, na medida em que as empresas venderão em operações internas e emitirão documentos fiscais como se de saídas para o outro Estado se tratasse.  

2. A saída para os outros Estados sujeitas à alíquota zero prejudicarão o Estado de origem na medida em que acumulará crédito neste (pois ao comprar mercadorias tributadas a empresa se credita do imposto que pagou embutido no preço e ao revendê-las abate do imposto a pagar, devido pela revenda, o imposto incidente quando da aquisição - princípio constitucional da não-cumulatividade, também no art. 155, § 2º, II).  

3. Não é possível a alíquota interestadual sem a criação de salvaguardas ou normas complementares e, provavelmente, exigirá uma lei complementar.  

4. E uma quarta provável objeção – de caráter mais político do que técnico – consiste em que a matéria já está sendo discutida no projeto de reforma tributária que tramita na Câmara dos Deputados. Não resta dúvida de que se trata de detalhe eminentemente político, mas dado os enormes e contraditórios interesses que cercam a reforma tributária – interesses da União, dos Estados, dos Municípios e do setor privado, é válido pensar que ela não sairá com a brevidade que se deseja. Tomo por base a reforma tributária de 1965, finalmente aprovada pela Emenda nº18 à Constituição de 1946, que tramitou por 15 anos no Congresso Nacional e só foi aprovada por imposição de um governo ditatorial.  

Permitam-me, portanto, Sr. Presidente e Srs. Senadores, proceder a uma análise crítica, embora técnica, das prováveis objeções aqui apontadas.  

1. A alíquota zero nas operações interestaduais induzirá à sonegação . Essa premissa seria correta se a passagem para alíquota zero fosse repentina. Entretanto, perde força, em se tratando de passagem lenta e gradativa, para o destino como propõe o meu projeto, pois os Estados teriam tempo para a tomada de medidas visando a evitar evasão fiscal, a exemplo do que fez a Comunidade Econômica Européia, denominação mudada para União Européia a partir do Tratado de Maastricht, ao zerar as alíquotas relativas à circulação de mercadorias entre os Países membros. A adoção de alíquota zero nas operações intracomunitárias, ou seja, entre países-membros da União Européia, não implicou sonegação nem queda global do IVA, imposto padrão da União Européia.  

2. O zeramento da alíquota interestadual acumulará crédito no Estado de origem . A premissa é verdadeira, entretanto, salvo nos produtos em que o valor agregado é muito grande, hoje isso já ocorre, embora em proporções menores (nos casos em que uma empresa compra produtos a uma alíquota interna de 25% ou de 17% e os revende para Norte, Nordeste e Centro-Oeste a uma alíquota de 7%). Não há dúvida de que o zeramento das alíquotas transferirá recursos dos Estados produtores (ou exportadores líquidos) para os Estados consumidores (ou importadores líquidos). Entretanto, é igualmente verdadeiramente que o Estado de origem irá suportar crédito de imposto que já recebeu. O argumento de que o acúmulo de crédito prejudicará a empresa perde força com o mecanismo, há alguns anos existente, da transferência de crédito, em virtude do qual o crédito acumulado é uma espécie de "título de crédito" sui generis que pode ser transferido ou vencido para outras empresas, no mesmo Estado.  

3. Não é possível a alíquota interestadual sem a criação de salvaguardas ou normas complementares . Em que pese verdadeiro este argumento, o zeramento gradativo já é uma salvaguarda nesse sentido, na medida em que não surpreende os Estados e concede-lhes prazo suficiente para medidas ou salvaguardas que evitem distorções ou evasão de receitas.  

4. Possíveis salvaguardas, tendo em vista a adoção gradativa de uma alíquota zero – Hoje é entendimento entre os estudiosos do assunto que a fiscalização tributária, em termos modernos, combina quatro elementos fundamentais: legislação adequada, controle eficiente e dois elementos subjetivos basilares: vontade política de fiscalizar e administração tributária competente. Sem estes últimos elementos, pouco ou nada valerão aqueles. O melhor sistema tributário do mundo não suportaria uma administração tributária desastrosa. Os Estados têm amplos poderes legislativos para dispor sobre obrigações acessórias (instrumentos de controles) e corpo técnico qualificado. E no momento estão sendo beneficiados com recursos do BIRD para ampla modernização da administração tributária.  

5. A experiência européia desautoriza os opositores da alíquota zero. Parte dos tributaristas ou financistas europeus receava que a adoção da alíquota zero nas operações intracomunitárias (de um país-membro para outro) implicasse estímulo à sonegação. Esta será a principal crítica ao meu projeto de resolução, embora a experiência européia desautorize-a. Esta mesma crítica – e exatamente nos mesmos termos – esteve presente durante toda a discussão que antecedeu a adoção da alíquota zero nas operações entre os países europeus membros da União Européia. E a crítica mais forte vinha exatamente dos países do Sul do Velho Continente. Eis que, na antevéspera da adoção da alíquota zero nas operações entre países europeus, dizia o ilustre tributarista português José Guilherme Xavier de Bastos, no artigo Tributação do Consumo e sua Coordenação Internacional , em Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal , do Centro de Estudos Fiscais, através das Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, de Lisboa:  

"As fraudes da ‘taxa zero’ são bem conhecidas e, num sistema com tributação no destino, o controle do tratamento fiscal das exportações, isto é, da regularidade da aplicação da taxa zero, é certamente fulcral. Ora, o sistema que vendo sendo pensado pelas instâncias comunitárias não parece eliminar os riscos ligados ao regime fiscal das exportações (intracomunitárias), antes os acentua, pois a prova da exportação, que habilita afinal o exportador a não aplicar IVA na factura de um cliente de outro Estado membro, deixará de ser feita com a intervenção das autoridades alfandegárias de cada Estado, ficando confiada a documentação dos agentes econômicos. A tentação de declarar ‘exportações fantasmas’, para firmas estrangeiras inexistentes poderá crescer." É o que dizia o tributarista português.

Sem dúvida alguma, essas palavras refletem as palavras daqueles que, na Europa, se propunham à alíquota zero nas operações intracomunitárias. E é, sem tirar nem por, a mesma objeção que, no Brasil, se tem feito à adoção da alíquota zero. Como o futuro se vinga das coisas, a experiência européia desautorizou a corrente daqueles que, no Velho Mundo, se opunham à adoção de tal sistema.  

Frise-se que na Europa, a alíquota zero foi concebida e adotada em caráter provisório, denominado regime provisório, ou seja, foi implantada até que se criassem as condições ideais "para que se cobrasse na origem e se encontrasse uma fórmula para repassar a receita para o país de consumo dos bem. A previsão era de que o regime provisório duraria até três anos e deu tão certo a alíquota zero que o Regime Provisório está prestes a completar uma década e poderá tornar-se definitivo.  

6. Eis o argumento definitivo contra a crítica da impossibilidade da alíquota zero. Os europeus não só adotaram a alíquota zero, mas foram muito além: combinaram a adoção da alíquota zero com a abolição das fronteiras fiscais. Quando, ao se "edificar" a comunidade européia – hoje União Européia – construíram-se os conceitos de que Importação seria o ingresso de mercadorias de fora para dentro da Comunidade; e que Exportação seria a saída de bens da Comunidade para países não-membros e que a circulação de mercadoria de um país para outro da Comunidade seria operação interna. Logo em seguida, iniciou-se a discussão da adoção de alíquota zero nas operações intracomunitárias. Isso provocou reação de técnicos de setores públicos, com repercussões até nos meios acadêmicos. E, quando se levantou a possibilidade de combinar alíquota zero com abolição das fronteiras fiscais, houve intensa reação contrária – notadamente de tributaristas vinculados aos Setores Públicos – e tal resistência só foi superada por intensas e exaustivas discussões.  

Entretanto, na Europa, a experiência desautorizou os adeptos da euroesclerose, termo que os entusiastas da Construção da Comunidade consagram para designar aqueles que resistiam às medidas conducentes à construção da União Européia e que foi muito usado contra os opositores da alíquota zero e da abolição das fronteiras físicas, portanto, os apóstolos das catástrofes. Sim, a experiência na Europa mostrou que não houve, nem aumento da sonegação, nem queda da Receita Global do IVA. E frise-se que os europeus, paralelamente à adoção abrupta da alíquota zero, aboliram, a partir de 1º de janeiro de 1993, todos os seus postos fiscais de fronteiras. Ainda assim, não houve queda de arrecadação. E note-se que o nosso projeto não propõe a abolição dos postos fiscais de fronteiras. Propõe apenas a adoção da alíquota zero, de forma lenta e gradual, para que os Estados possam criar as salvaguardas para conviverem com o novo sistema.  

E por que na Europa não houve queda na arrecadação ou aumento da sonegação? Simplesmente não houve queda na arrecadação, porque a implantação da alíquota zero foi precedida de medidas visando a evitar a sonegação. Dentre elas - e certamente a mais importante - foi o desenvolvimento de controles informáticos ou computadorizados, combinados com a adequação da legislação para que a circulação de mercadorias de um país para outro, dentro da Comunidade, fosse controlada por meios informáticos. Desenvolveu-se, então, um fantástico e modelar programa designado por V.I.E.S – Vat Information Exchange System – rede telemática que visa a evitar perdas de receita e que interliga on line os fiscos dos atuais 15 países-membros da União Européia – permitindo comunicação imediata. Para se ter uma idéia da eficiência desse tipo de controle e de troca de informações, assinale-se que o tempo de resposta médio do serviço síncrono é de cinco segundos para qualquer tipo de consulta entre dois quaisquer Estados-Membros da União Européia.  

Como disse no início deste pronunciamento, ao apresentar o projeto de resolução, eu tinha consciência de que possibilitaria o debate em torno da teoria do "princípio do destino". Agora recebo do especialista no assunto, Prof. Homero de Arruda, importantes sugestões para aperfeiçoar o meu projeto. O Prof. Arruda é mestre de Direito Tributário e assessorou Parlamentares em matéria tributária e financeira durante a Assembléia Nacional Constituinte. Coordenou, por 12 anos, a Comissão Consultiva Tributária do Estado do Paraná, sendo membro do Instituto de Direito Tributário do Estado, vogal do Conselho de Contribuintes do Paraná, com estágio em Tributação e Administração Tributária na República Federal da Alemanha. Desse ilustre paranaense acolho sugestão no sentido de acrescentar ao meu projeto dispositivo que, gradativamente, reduza as alíquotas das operações interestaduais hoje tributadas a 12% (como as operações entre Rio Grande do Sul e São Paulo e vice-versa), pois, tal como está formulado, o projeto alcança apenas as operações interestaduais em que as alíquotas interestaduais são 7%. O ideal, no entendimento do tributarista, para que o projeto tenha consistência técnica, é que as alíquotas de todas as operações interestaduais sejam gradativamente reduzidas e que o zeramento das alíquotas se dê ao mesmo tempo em todo o País. Basta, para tanto, dar ao § 1º do art. 1º a redação seguinte:  

"§ 1º As atuais alíquotas interestaduais de 12%, a partir de 2002, inclusive, serão reduzidas anualmente, em dois pontos percentuais até atingir zero por cento em 2007, inclusive."  

Com esse importante adendo ao projeto, eu poderia dar, apenas para efeito de ilustração, o exemplo do meu Estado, o Paraná, em termos de alíquota zero.  

O Paraná é hoje, no contexto interestadual, um Estado exportador líquido, o que quer dizer que vende mais para outros Estados do que importa. Importadores líquidos são, por exemplo, os Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que importam mais de outros Estados do que vendem para estes.  

O item fundamental da pauta de importação para outros Estados é a energia elétrica, produto que conta com imunidade nas operações interestaduais (o equivalente a alíquota zero) desde a Constituição de 1988. Logo, o Paraná perderia, se a energia elétrica fosse tributada na origem (entretanto, trata-se de produto cuja tributação já está inteiramente no Estado de destino ou de consumo.) Além do mais, os Estados portuários são estocadores de produtos oriundos de outros Estados e destinados à exportação para o exterior e hoje acumulam e suportam crédito que no momento é reembolsado pela Lei Kandir. Mas esse reembolso tem prazo limitado. Logo, a alíquota zero será a solução futura para esse problema. Exemplifico: as empresas exportadoras do Paraná que compram mercadorias de outros Estados (soja do Mato Grosso do Sul, Mato Grosso e Roraima) para exportar imune para o exterior ( in natura ou transformada) sem a alíquota zero vão acumular crédito. Sem a compensação da Lei Kandir, o imposto recebido por outros Estados, em tais casos, será suportado integralmente pelo Paraná. O mesmo acontecerá com os demais Estados portuários (São Paulo, Rio de Janeiro, Espírito Santo etc).  

Na análise da teoria do princípio do destino, é preciso considerar que os europeus, que são os construtores do conceito de "IVA REGIDO PELO PRINCÍPIO DO DESTINO", não têm uma terminologia padrão para delimitar tais mecanismos. Ora adotam "mecanismos automáticos" (alíquota zero, por exemplo) e "mecanismos complexos" ou "não automáticos" (câmara de compensação bilateral, rateio de receitas por índices econômicos, por exemplo); ora adotam, como faz Xavier de Basto, "sistemas automáticos de compensação" e "câmara central de regulação bilateral de saldos" ou "sistema central de regularização bilateral dos saldos das receitas fiscais". Ou ainda, nos textos em inglês, contrapõem-se as expressões "sistemas automáticos" e sistemas clearing ou clearing house . 

Ouso sugerir, para uniformizar a linguagem, adotarem-se as expressões "mecanismos automáticos" (alíquota zero, dentre eles, é o mais simples e operacional) e "mecanismos complexos" (por exemplo, recolhimento na origem com receita repassada para o destino, um fundão rateado por índices de consumo ou mediante câmara de compensação: ajuste bilateral débito-crédito entre Estados, relativamente às operações interestaduais).  

Permitam-me, por fim, Sr. Presidente e Srs. Senadores, pensar que a minha proposta de resolução, que visa a equacionar a chamada "Guerra Fiscal", poderia ser combinada com um Projeto de Desenvolvimento Nacional Integrado e Sustentado que, mediante critérios técnicos e objetivos preestabelecidos, e não critérios políticos como se pretende fazer com o PPA, force a criação de programas de atração de indústrias, tendo em vista a desconcentração econômica e a minimização das desigualdades regionais que são objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil estampados com tintas fortes no artigo 3º da Constituição Federal, que preconiza a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, com garantia de desenvolvimento nacional e erradicação da pobreza e da marginalização, reduzindo-se as desigualdades sociais e regionais.  

É o que almejo, Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores.  

Muito obrigado.