O SR. MARCO MACIEL (DEM - PE. Pronuncia o seguinte discurso. Com revisão do orador.) - Sr. Presidente, nobre Senador Mão Santa; Srª Senadora Marisa Serrano; Srs. Senadores Jefferson Praia e Wellington Salgado de Oliveira; Sr. Líder da Minoria, Senador Mário Couto, Srªs e Srs. Senadores, semana passada, aprovamos, nesta Casa, uma proposição de particular importância. E é justamente para ressaltar essa importância e o relevante trabalho que foi realizado na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania que, hoje, trago a esta tribuna algumas reflexões sobre ela.

Refiro-me, Sr. Presidente, ao PLS nº 98, de 2002, Complementar, que regulamenta o art. 18, §4º, da Constituição Federal, esclarecendo o procedimento para a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios.

Esse projeto veio, como V. Exªs sabem, efetivamente, preencher uma lacuna normativa grave, que já perdurava há mais de dez anos, mais precisamente desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 15, de 1996, que ameaçava transformar-se em um relevante problema institucional.

Como é sabido, o Supremo Tribunal Federal, em decisão referente à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.682, julgou procedente a ação movida pela Assembléia Legislativa de Mato Grosso, para reconhecer a mora do Congresso Nacional em editar a norma necessária para regulamentar o art. 18 da Constituição, e estabeleceu um prazo para que as devidas providências legislativas fossem adotadas.

O prazo estipulado, de dezoito meses, expira no próximo mês de novembro. O risco é que, depois dessa data, mais de 50 Municípios brasileiros, simplesmente, deixem de existir na hipótese de permanecer a lacuna de regulamentação.

Um dos personagens de Eça de Queiroz, o conselheiro Acácio, disse, certa feita: “As conseqüências vêm sempre depois. Nunca antes”. E repetia: “Nunca antes”.

Então, o que devemos fazer agora é tentarmos promover uma adequada antecipação na solução desse problema, para que não permaneça essa lacuna de regulamentação. Por outro lado, com a aprovação da proposta, é possível que surjam novos Municípios.

Sr. Presidente, antes de votar a proposição que aprovamos aqui, permita-me breves comentários sobre a posição do STF na questão. No seu entendimento, o preceito constitucional é uma norma de eficácia limitada pelo fato que depende de legislação infraconstitucional para tornar-se plenamente eficaz.

Embora não plenamente, porém, é parcialmente eficaz - é bom chamar a atenção para esse fato -, na medida em que a sua existência revoga imediatamente a eficácia das regras anteriores que lhe sejam contrárias e inviabiliza a instauração de processo de criação de novos Municípios, até que seja aprovada a lei complementar correspondente que venha regulamentar o preceito constitucional.

Essa tem sido a premissa básica a partir da qual o Supremo tem construído suas decisões acerca do tema, já tendo concluído, em diversas oportunidades, pela inconstitucionalidade de leis estaduais, posteriores à Emenda nº 15, a que já me referi, que criavam novos Municípios.

Mais recentemente, em resposta à Adin impetrada, que mencionei há pouco, movida pela Assembléia Legislativa de Mato Grosso, a posição do STF evoluiu para a conclusão de que há, no caso, elementos suficientes para caracterizar omissão legislativa, mesmo levando em conta, como reconhece o relatório do Exmº Sr. Ministro Gilmar Mendes, Presidente do Supremo, que o Parlamento, ao longo de mais de 10 anos que nos separam da promulgação da Emenda nº 15, não ficou parado, tendo, examinado e mesmo votado diversas proposições relativas à regulamentação do artigo constitucional em vigor - e chegamos a aprovar dois projetos de lei complementar, um deles oriundo do Senado, mas ambos foram, no entanto, vetados pelo Presidente da República.

Segundo a argumentação do eminente Ministro Relator, hoje Presidente do Supremo, Gilmar Mendes, apesar das peculiaridades da atividade parlamentar, que ele está pronto a reconhecer, a demora do legislador em deliberar contribui para caracterizar a omissão. Mesmo tendo, portanto, examinado, mais uma vez, matérias relativas à questão, a demora em concluir a discussão e votar pode dar margem à inconstitucionalidade por omissão.Essa, enfim, a posição do Supremo Tribunal Federal.

Meu objetivo, Sr. Presidente, é apenas chamar atenção para a trajetória aqui, no Senado, da proposição que aprovamos, evitando, assim, que a distância entre os fatos e a lei se transformem em um abismo com potencial de provocar danos consideráveis tanto à ordem constitucional quanto, concretamente, a pessoas que moram nesses Municípios que estão pendentes de uma decisão ou de Municípios que aguardam leis sobre o assunto para que possam surgir novos entes federativos municipais.

A proposição que aprovamos, semana passada, foi um substitutivo ao PLS nº 98, de 2002, complementar, de autoria do ilustre Senador Mozarildo Cavalcanti, que tramitava na Casa há seis anos.

Esse projeto, Sr. Presidente, já havia recebido pareceres favoráveis na CCJ por parte da Senadora Marluce Pinto, ainda em 2002, e, na nova Legislatura, que se iniciou em 2003, pelo Senador José Maranhão, uma vez que o parecer anterior não chegou a ser apreciado antes do final daquela Legislatura. Em 2004, após ter sido aprovado o requerimento de tramitação conjunta com o PLS nº 503, de 2003, de autoria do então Senador Sibá Machado, voltou o projeto às competentes mãos do Senador José Maranhão, que, em 2005, exarou novo parecer, dessa feita, pela aprovação do PLS nº 503, de 2003, por considerá-lo mais amplo que o anterior. Esse parecer, no entanto, frise-se, também não foi examinado pela CCJ.

Finalmente, este ano, novo apensamento foi realizado, juntando-se aos dois projetos, que já tramitavam apensados, os PLS nºs 60, de 2008, e 96, também de 2008. Os quatro projetos juntos foram distribuídos ao nobre Senador Tasso Jereissati para que apresentasse parecer, o que fez, na ocasião, por solicitação nossa, na condição de Presidente da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, através de substitutivo que logrou aprovação na Câmara e neste Plenário.

Ouço, com prazer, a nobre Senadora Marisa Serrano.

A Srª Marisa Serrano (PSDB - MS) - Obrigada, Senador Marco Maciel. Interessante que, sem saber o teor do seu pronunciamento, o Senador Jefferson Praia e eu estávamos, no começo desta sessão, discutindo a questão da criação de novos Municípios. Ele tem histórias incríveis para contar da sua Amazônia, como eu também tenho e, acredito, cada um de nós tem, dos seus Estados. Eu estava realmente muito preocupada, Senador Marco Maciel, porque no Mato Grosso do Sul há o Município de Figueirão, para onde não há estrada asfaltada. São quase duzentos quilômetros de estrada de chão, que, em época de chuva, fica praticamente intransitável. Lá há uma comunidade grande, que se emancipou dentro da ordem vigente, porém fora dos critérios que a legislação permitia, mas que já tinha Prefeito, Câmara de Vereadores, hospital com dois médicos. Porque lá as coisas são difíceis, os médicos residem lá. É até difícil um Município pequeno como Figueirão ter um hospital com dois médicos. O Prefeito Hildo é um professor extremamente ativo e que trabalha muito. É um Município próspero. E todos eles estavam angustiadíssimos, Senador Marco Maciel, porque nós não tomávamos posição. Acho que a posição que tomamos aqui foi histórica. Espero que a Câmara dos Deputados não demore e que acabe com a angústia de tantas pessoas. É fundamental que o Município de Figueirão se torne autônomo, porque ele fica tão distante e tem tantas dificuldades - Senador Jefferson Praia, conforme aquilo que o senhor disse sobre a Amazônia - que até chegar à sede do Município para resolver um problema... Meu Deus do céu! Há outro Município, em razão do qual o Senador Valter Pereira e eu apresentamos uma emenda que foi aprovada na Casa, o Município de Paraíso das Águas, que pega uma parte de um grande Município, que é chamado Água Clara. Os produtores rurais dali são muito fortes e estão ao lado desse Distrito de Paraíso das Águas, que quer se tornar Município, mas, quando eles têm que tirar uma Darf, procurar um documento, eles têm que andar 2 mil km - mil de ida, mil de volta - ao Município sede, porque não tem estrada por dentro. Eles vão ter que rodear por Campo Grande para ir lá e voltar para o seu Município. Não tem sentido uma coisa dessas! Eu acho que cada caso é um caso. Disseram-me aqui: “Não se podem criar Municípios indistintamente em todos os lugares”. Claro que não. Nós não queremos fazer uma farra de abertura de novos Municípios neste País. Mas o meu Estado tem 78 Municípios, e é um grande Estado da Federação. Eu acredito muito que aqueles Municípios que realmente tenham condições, dentro dos critérios que a CCJ aprovou, dentro dos critérios que nós aprovamos aqui, que o Senador Tasso Jereissati abordou... Eu acredito muito que nós vamos ter o discernimento necessário de criar Municípios onde realmente seja necessário. Posso garantir a V. Exª que Paraíso das Águas e Figueirão são dois Municípios no meu Estado que merecem tornar-se Municípios dentro do parco número de Municípios que nós temos. Nosso Estado é muito maior do que o seu Pernambuco, que tem muito mais Municípios do que os 78 que tem Mato Grosso do Sul. E eu tenho certeza de que assim nós vamos conseguir fazer com que a nossa produção cresça e que as pessoas sejam melhor atendidas. Muito obrigada.

O SR. MARCO MACIEL (DEM - PE) - Nobre Senadora Marisa Serrano, quero agradecer a V. Exª o aparte e dizer que V. Exª, com lucidez, foi ao fulcro da questão, quando disse que nos cabe agora esperar que a Câmara dos Deputados se manifeste sobre o assunto para que encerremos com a incerteza jurídica que há em relação a vários Municípios e também possamos disciplinar, de forma adequada, o estabelecimento de novos entes municipais.

O Brasil é um país de amplo território - sabemos bem disso -, com uma população muito rarefeita e tem uma peculiaridade de, por conseqüência, registrar freqüentemente o aparecimento de novos núcleos populacionais, novas cidades. É muito difícil, por exemplo, na Europa, surgir uma nova cidade, porque o território já está ocupado, aliás, intensamente ocupado, quase em processo de saturação. Assim podemos dizer com relação a muitos países. Já com o Brasil, não. De uma hora para outra, vemos surgir uma nova aglomeração urbana; logo depois, se converte num distrito de determinado Município; chega o momento desse distrito ou povoado almejar a sua emancipação.

A meu ver, com a Constituição de 1988, a questão se exacerbou na hora em que o constituinte considerou os Municípios também entes federativos, deu-lhes um status constitucional que não gozavam desde que se proclamou a República. No Império, os Municípios, os Senados da Câmara, como chamavam à época, tinham mais competências e atribuições que os Municípios depois da proclamação da República. Decidido que o Brasil era uma República Federativa, os entes além da União eram o Distrito Federal e os Estados. A Constituição de 1988 ampliou, incluindo também os Municípios como entes federativos, o que levou um grande jurista e filósofo brasileiro, falecido há três anos, Miguel Reale, a dizer que começamos a praticar no Brasil um federalismo trino, constituído de União, Distrito Federal, Estados e Municípios.

Então, precisamos elucidar essa questão, e essa é a razão do apelo que faço. A nobre Senadora Marisa Serrano feriu o tema ao dizer que essa é a questão cuja resposta positiva devemos esperar da Câmara.

Volto à minha exposição.

Devemos ter presente que as virtudes das quatro proposições que tramitavam conjuntamente restaram num substitutivo que foi, ao final, aprovado e que buscou, ao mesmo tempo, satisfazer as incontornáveis exigências constitucionais e reconhecer e legitimar essas situações de fato, que, ao longo do tempo e apesar do lapso normativo, acabaram-se estabelecendo.

É assim, por exemplo, que o substitutivo incorpora a sugestão, presente no PLS nº 503/2003, de maior participação popular na discussão da matéria, e a proposta que aparece no PLS nº 60/2008, de adoção de critérios mínimos regionalizados para a criação de novos Municípios, já que propõe a realização do plebiscito entre os habitantes do Município pré-existente.

É definida a necessidade de estudos sobre a viabilidade econômico-financeira, viabilidade político-administrativa e viabilidade socioambiental e urbana.

A viabilidade municipal é constatada pela observação de critérios regionais ao se estabelecer a população dos Municípios por região, de forma a preservar condições de consolidação e desenvolvimento do Município existente e do a ser criado, observando-se a seguinte regra: 5.000 (cinco mil) habitantes nas Regiões Norte e Centro-Oeste; 7.000 (sete mil) habitantes na Região Nordeste; 10.000 (dez mil) habitantes nas Regiões Sul e Sudeste, além do eleitorado igual ou superior a 50% (cinqüenta por cento) de sua população.

Aliás, com relação a essa questão do eleitorado, não tenho dúvida em afirmar que, como no Brasil se admite o voto facultativo a partir de 16 anos, como o voto é obrigatório de 18 a 70 e como a pessoa que tem idade superior a 70 anos, se desejar, pode continuar votando, não tenho dúvida em afirmar que é sempre possível que essa exigência seja cumprida sem nenhuma dificuldade. Faço um cálculo que o eleitorado brasileiro corresponde mais ou menos a 60% da população. Isso pode ser aplicado inclusive a partir dos Municípios.

Além da existência de núcleo urbano já constituído, dotado de infra-estrutura, edificações e equipamentos compatíveis com a condição do Município; do número de imóveis, na sede do aglomerado urbano, que sediará o novo Município, superior à média de imóveis de 10% (dez por cento) dos Municípios do Estado, considerados em ordem decrescente os de menor população; da estimativa de arrecadação estimada superior à média de 10% (dez por cento) dos Municípios do Estado, consideradores em ordem decrescente os de menor população; de ser área urbana não situada em reserva indígena, área de preservação ambiental ou área pertencente à União, suas autarquias e fundações; além, por fim, da continuidade territorial, que é sempre aconselhável, mesmo porque a não contigüidade, muitas vezes, dá lugar a posteriores conflitos.

A viabilidade econômico-financeira será demonstrada, Sr. Presidente, a partir das seguintes informações: receita fiscal, atestada pelo órgão fazendário estadual, com base na arrecadação do ano anterior ao da realização do estudo e considerando apenas os agentes econômicos já instalados; receitas provenientes de transferências federais e estaduais, com base nas transferências do ano anterior ao da realização do estudo, atestadas pela Secretaria do Tesouro Nacional e pelo órgão fazendário estadual, respectivamente; estimativa das despesas com pessoal, custeio e investimento, assim como com a prestação dos serviços públicos de interesse local, especialmente a parcela dos serviços de educação e saúde, a cargo dos Municípios envolvidos; indicação, diante das estimativas de receitas e despesas, da possibilidade do cumprimento dos dispositivos da Lei Complementar nº 101, de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Sr. Presidente, a viabilidade político-administrativa deverá ser demonstrada também a partir do levantamento da quantidade de funcionários, bens móveis, instalações, veículos e equipamentos necessários ao funcionamento e à manutenção dos respectivos Poderes Executivo e Legislativo municipais.

A viabilidade socioambiental e urbana deverá ser demonstrada a partir do levantamento dos passivos e potenciais impactos ambientais, a partir das seguintes informações e estimativas: novos limites do Município a ser criado e da área remanescente; levantamento da quantidade e tipologia das edificações existentes nas áreas urbanas; levantamento das redes de abastecimento de água e cobertura sanitária; eventual crescimento demográfico; eventual crescimento da produção de resíduos sólidos e efluentes; identificação do percentual da área ocupada por áreas protegidas ou de destinação específica, tais como unidades de conservação, áreas indígenas, quilombolas ou militares.

Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, o Substitutivo preservou ainda a preocupação, que está no PLS nº 96/2008, de encontrar uma solução para os Municípios criados e instalados após a Emenda Constitucional nº 15, de 1996, convalidando os atos de criação, incorporação, fusão, desmembramento e instalação dos Municípios, cuja realização haja ocorrido entre 13 de setembro de 1996 e 31 de dezembro de 2007, desde que esses Municípios se encontrem no pleno gozo de sua autonomia municipal, com prefeitos, vice-prefeitos e vereadores eleitos e empossados.

Ficam igualmente convalidados todos os atos de administração praticados no regular exercício de seus mandatos e atribuições. O Substitutivo ainda reconhece a validade dos plebiscitos já realizados no período referido, com a ressalva, nesse caso, de que a instalação dos Municípios fique condicionada à comprovação da sua viabilidade e à observância dos demais procedimentos previstos pela nova norma.

Prevê ainda, Sr. Presidente, regra de transição, permitindo que, nos quatro anos que se seguirem à publicação da nova lei, o Município que não esteja instalado, com prefeitos e vereadores eleitos e empossados, poderá adotar procedimentos para se enquadrar nas disposições da nova lei, ou retornar ao estado anterior, mediante ato aprovado pelas Câmaras Municipais dos Municípios envolvidos, submetido à apreciação da Assembléia Legislativa Estadual, preservando-se o princípio do federalismo, previsto na nossa Carta Constitucional.

Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadoras, concluindo, quero, mais uma vez, louvar o trabalho dos membros da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, em especial o do nobre Senador Tasso Jereissati, por sua relatoria, por haver S. Exª conseguido resultado que preencheu adequadamente a lacuna normativa que se abriu, em 1996, com a Emenda nº 15. Isso reata os laços entre a realidade e a Justiça, entre o mundo real e o mundo dos princípios normativos. 

O projeto, uma vez aprovado por nós, aqui, no Senado Federal, caminha, agora, em direção à Câmara dos Deputados, para onde foi remetido, segundo informações recebidas da Mesa do Senado, na sexta-feira passada, dia 17 de outubro.

Então, gostaria de, antes de encerrar as minhas palavras, fazer um apelo à Câmara dos Deputados para que, dentro das limitações de tempo que ela enfrenta - assim como acontece no Senado Federal -, possa dar preferência à apreciação dessa matéria, para que essa questão fique devidamente dirimida, elucidada, resolvida. Acredito que isso ensejaria condições para que resolvêssemos a situação dos Municípios que estão em um estágio de indefinição e para que pudéssemos criar, se fosse o caso, novos Municípios, permitindo-nos, assim, por esse caminho, fortalecer a descentralização.

Fazemos, portanto, Sr. Presidente, Senador Mão Santa, votos de que a Câmara dos Deputados conceda prioridade à apreciação do projeto remetido àquela Casa, para não termos, por conseguinte, de lidar com a complexa situação de administrar as conseqüências jurídicas, políticas e sociais do desaparecimento de mais de cinco dezenas de Municípios brasileiros.

Dirijo, pois, um apelo ao Presidente da Câmara, o Nobre Deputado Arlindo Chinaglia, para que em entendimento com as Lideranças da Câmara dos Deputados, obtenha uma solução a nível de prioridade na apreciação da matéria, contribuindo, assim, para reduzir a insegurança jurídica com a qual vivem alguns Municípios já criados e ainda não instalados, tenham regras de procedimento com relação ao futuro que venham, portanto, iluminar a situação daquelas comunidades, que não foram emancipados por falta de disciplinamento legal, sobretudo de existência de leis amparadas no ordenamento previsto na Constituição de 1988.

Era o que eu tinha a dizer, Sr. Presidente.

Eu gostaria de agradecer a V. Exª o tempo que me conferiu.

Muito obrigado.