O SR. ALVARO DIAS (Bloco Parlamentar Democracia e Cidadania/PODE - PR. Sem apanhamento taquigráfico.) - Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores.

    Resumo.

    Segurança pública: os brasileiros não podem mais esperar

    Diante do estado de restrição fiscal em que o Brasil se encontra atualmente, além da rigidez orçamentária imposta pela legislação, é fundamental ver as políticas de combate ao crime sob a perspectiva da alocação eficiente de recursos. Em outras palavras, fazer segurança pública é alocar bem os escassos recursos orçamentários disponíveis. As perguntas importantes tornam-se estas: onde alocá-los? O que deve ser priorizado? Como fazer mais com o pouco que se tem? Como tirar o máximo de cada real disponível? Há muitas pesquisas sobre o tema, nacionais e internacionais, que apontam caminhos para a melhor distribuição de recursos com o fim de se reduzir a criminalidade.

    Devem ser buscadas políticas públicas cujas evidências empíricas apontam produzirem maior impacto sobre a criminalidade. Isso significa otimizar o uso dos recursos orçamentários, minimizar o custo social e potencializar os benefícios no longo prazo.

    Embora as instituições que se dedicam à Segurança Pública e à investigação criminal tenham brindado os brasileiros com operações como a Lava Jato, Zelotes, Acrônimo, Miquéias, Ararath e outras, que tem desmantelado organizações criminosas instaladas nas administrações estaduais e federal, elucidado crimes financeiros complexos e recuperado significativo volume de recursos que foram desviados dos cofres públicos, muito ainda precisa ser feito, ajustado e reformulado.

    Os dados da realidade brasileira são preocupantes. São altos os custos de se viver em sociedade no Brasil, paga-se muito pelos serviços de polícia, justiça e prisões, com baixo retorno, e apresentamos deficiência de cooperação social, em razão da alta desigualdade social vigente. Em poucas palavras, nossas organizações (polícia, tribunais, prisões) e nossas instituições (leis e conduta social) são deficitárias em dissuasão: não têm logrado dissuadir o criminoso potencial a fazer outra escolha que não o crime.

    Temos uma polícia ineficiente (reativa, sem estratégia de atuação e com pouca capacidade investigativa), tribunais e prisões congestionados e uma extensa economia informal. O sistema prisional brasileiro tem um déficit de mais de 250 mil vagas e há mais de 600 mil mandados de prisão aguardando cumprimento. Na justiça criminal, o percentual de processos iniciados em anos anteriores e ainda sem solução é de 74%. Processos de homicídios dolosos se arrastam por mais de 5 anos, em média, para serem concluídos. O perfil dos homicidas e de suas vítimas é o homem jovem negro e de baixa escolaridade. Sem resposta célere do Estado, sua autoridade perde legitimidade, as comunidades passam a criar seus próprios equilíbrios sociais e suas subculturas, onde germinam as organizações criminosas e prolifera a economia informal, esta hoje com um PIB de cerca de R$ 830 bilhões.

    Vários outros fatores contribuem para essa realidade: déficit de liderança política, desigualdade de oportunidades, jovens fora da escola e do mercado de trabalho e com baixo custo de oportunidade para o crime, alta carga tributária e educação de baixa qualidade.

    O Brasil atingiu a marca histórica de 61.619 mortes violentas intencionais em 2016. A letalidade policial vem aumentando, assim como o número de policiais mortos. Mais de 21 mil pessoas perderam suas vidas em ações policiais entre 2009 e 2016. Vivemos uma guerra civil não declarada.

    O índice de elucidação dessa grande quantidade de mortes violentas é baixíssimo no Brasil: somente de 5% a 8% dos homicídios são solucionados. Esse percentual é de 65% nos Estados Unidos, de 90% no Reino Unido e de 80% na França.

    Apenas 12 a cada 100 delegacias no Brasil têm a quantidade de servidores considerada suficiente para atender a população e realizar investigações. 70% das delegacias têm investigações com mais de 2 anos. Em relação aos órgãos periciais, é baixo o índice de atendimento de demandas de exame de confronto balístico, fundamental para determinar a arma de fogo usada no crime.

    Esse quadro reduz o custo de oportunidade para o crime; ou seja, as pessoas percebem que vale a pena se arriscar no crime. O resultado é mais crimes. E mais crimes a cada dia significa produtividade decrescente do Estado para fazer frente a eles. Se os benefícios da obediência às instituições não superam os custos para as pessoas em geral, a tendência é de haver cada vez mais criminosos, e o Estado tornar-se-á cada vez mais inviável como monopolizador do uso da violência, dado o déficit de legitimidade.

    A polícia ostensiva está presa ao modelo tradicional de atendimento ao rádio e de rotas não focadas em áreas críticas e orientadas a problemas específicos.

    Na ausência de competências claras entre os entes federativos e de uma autoridade central de coordenação, desenha-se a seguinte situação: o Brasil não possui estrutura eficiente de segurança pública para combater crimes de atacado, particularmente os tráficos (drogas e armas), que demandam intensa cooperação entre as polícias estaduais e a federal, e vige uma estrutura institucional de incentivos para as organizações policiais adotarem agendas próprias de atuação.

    Na outra ponta, os tribunais estão congestionados, são morosos, e as prisões estão superlotadas, sem conseguir oferecer um serviço prisional de qualidade, o que abre espaço para o surgimento e crescimento de facções criminosas. Além disso, estão cheias de condenados por crimes não violentos. Faltam vagas em todos os estados brasileiros e a oferta não consegue atender a alta demanda. Ou seja, o sistema não tem capacidade para retirar das ruas quem precisa ser retirado das ruas. O nível geral de violência na sociedade não é enfrentado.

    A população prisional total no Brasil triplicou em 15 anos e o número de presos condenados por tráfico de drogas triplicou em apenas 5 anos. É preocupante o crescimento de condenados por tráfico de drogas, o que vem causando também o encarceramento de mulheres, um fenômeno recente.

    Essa forma de atuação do sistema penal não produz efeitos significativos sobre o mercado ilícito de drogas e não contribui para reduzir o aumento da violência geral na sociedade. Há uma alocação de recursos policiais e judiciários para coibir as atividades do tráfico de drogas que implica em menos recursos canalizados para prevenir e controlar os crimes violentos e de alto dano patrimonial.

    Apesar de o Brasil ter a terceira maior população prisional do mundo, o sistema prende muito menos do que deveria. Contam-se, entre 2015 e 2016, 119.742 mortes violentas intencionais, 1.066.674 roubos e furtos de veículos, 309.243 ocorrências de tráfico de drogas, 109.587 portes ilegais de arma e 96.958 estupros. Em relação a esses crimes apenas, e desconsiderando a subnotificação, são 1.702.204 ocorrências no total, cujos autores, em grande parte, não estão no sistema prisional, dada a baixa capacidade de resolução de crimes da polícia e do congestionamento das prisões e dos tribunais. São mais de 600 mil mandados de prisão aguardando cumprimento. Prendemos pouco e prendemos mal.

    Com um déficit gigantesco de vagas, os estados se veem obrigados a conceder a seus presos, às vezes sem a devida análise dos casos concretos, livramentos condicionais e liberdades provisórias, e a deixar de prender quem precisa ser retirado das ruas.

    Há dados disponíveis para que o Estado possa enfrentar a criminalidade violenta. 81 municípios concentram cerca de metade dos homicídios em todo o País. O perfil dos autores e das vítimas é conhecido, assim como o meio mais usado (arma de fogo), e os dias e horários de maior incidência. As apreensões de armas de fogo vêm caindo com os anos, o que é preocupante, pois denuncia falta de prioridade política.

    Planos nacionais de segurança pública têm apresentado níveis baixíssimos de implementação. A capacidade de governança do governo federal nesse campo foi questionada pelo Tribunal de Contas da União. O governo federal apresenta um grave déficit de indução racional e estratégica. Experiências locais têm mostrado que a implantação de projetos eficientes não depende apenas de recursos financeiros e apoio político, mas de assessoramento técnico especializado. Os estados se ressentem da falta de capacidade de identificar problemas e formular projetos voltados para resolvê-los. Também há enorme dificuldade para construir indicadores e estabelecer metas de acompanhamento.

    A Força Nacional de Segurança Pública firmou-se como prioridade da atuação do Ministério da Justiça (MJ) em anos recentes e passou por um crescimento expressivo com o aumento de contingente em 2016, o que reforça o modelo reativo e não estratégico de segurança pública.

    O governo federal vem enfrentando sérias dificuldades ao longo dos anos para elaborar uma política nacional de Estado para a segurança pública, e entre as causas elencadas pelo próprio MJ destacam-se as frequentes mudanças de gestores, as crises políticas, o contingenciamento de recursos e a carência de normativos legais que definam claramente a divisão de competências e as atribuições executivas dos atores envolvidos nas três esferas de governo.

    É necessária uma mudança urgente de rumos.

    O problema da criminalidade no Brasil pode ser enfrentado com êxito com o modelo de segurança pública previsto na Constituição Federal. O que é necessário é uma mudança de método e, dadas as restrições orçamentárias, a definição clara de prioridades.

    Aumentar penas e tornar a execução penal mais rigorosa não resolve o problema. O investimento prioritário precisa ser feito em aumento da probabilidade de captura do criminoso e não em severidade da punição. O sistema em vigor está “falido” - conforme expressão usada pelo Ministro da Defesa Raul Jungmann, em evento no Rio de Janeiro realizado em 30 de janeiro de 2018 - porque não produz dissuasão. Há preocupante déficit de dissuasão (a polícia, os tribunais e as prisões não intimidam) e baixa capacidade de retirar criminosos de circulação.

    Temos um sistema que vive de processar flagrantes, com grande dificuldade de solucionar crimes que demandam investigação e de fazer uma pesada máquina pública funcionar para que os crimes sejam solucionados, julgados e seus autores punidos em tempo razoável. Não se foca o crime. O fenômeno do crime precisa ser estudado, diagnosticado e enfrentado. Não se reduz a criminalidade apenas com segurança pública, justiça criminal e leis penais. Ela demanda definição de prioridades, diagnóstico e planejamento, policiamento ostensivo estratégico, investigação e inteligência, capacidade de aprisionamento, políticas educacionais e laborais.

    A literatura especializada também aponta para a importância de se olhar para a arma de fogo e o grande tráfico (líderes e organizações), por serem fatores que contribuem para a geração de mais crimes.

    A visão do papel do governo federal na segurança pública nos governos anteriores foi de subsidiariedade em relação aos governos estaduais. Essa visão precisa ser mudada. O papel central do governo federal no campo da segurança pública deve ser baseado no tripé indução, capacitação e financiamento das unidades federativas. Ou seja, indução aos entes federativos a executarem as políticas que funcionam, com base em evidências empíricas, e garantir um intercâmbio de tecnologia, conhecimento e capacitação tanto no que concerne ao treinamento das forças policiais quanto à gestão da segurança pública. Nesse contexto, o financiamento amarra a estrutura, criando os incentivos para a indução e a capacitação federativa.

    O governo federal, por meio do papel estratégico e nevrálgico da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), precisa passar a ser o cérebro que pensa a segurança pública de forma agregada, nacionalmente. A Academia Nacional de Polícia, por sua vez, deve ser o centro difusor de conhecimento, de novos valores e de treinamento e capacitação para a gestão, padronização e uniformização de procedimentos e para a criação de novas lideranças policiais regionais e locais (polícias estaduais e guardas municipais). Além do investimento em capacitação, o governo federal precisa garantir o investimento em tecnologia, via transferências voluntárias (fundo a fundo - Fundos Penitenciários e Fundos de Segurança Pública) e aquisições diretas seguidas de doação às unidades federativas. O recebimento e continuidade dos recursos materiais e financeiros dependerão da execução das políticas definidas pelo governo federal e o cumprimento das metas.

    Para a maioria das unidades federativas, o investimento em segurança pública é financiado, substancialmente, pelo governo federal, uma vez que os orçamentos estaduais encontram-se quase integralmente comprometidos com os gastos para custeio e pagamento de pessoal. O governo federal precisa otimizar o investimento, apontar a direção e garantir o resultado.

    O Pacto Nacional pela Redução de Homicídios (PNRH), abandonado pelos governos anteriores, precisa ser retomado, e as áreas críticas atualizadas e mapeadas devem constituir prioridade, não apenas para os investimentos em segurança pública, como também em educação e mercado de trabalho. Ao lado do crime violento, o crime de alto dano patrimonial também deve constituir prioridade, pois financia mais crimes e afeta a alocação de recursos públicos para a segurança pública quando envolve agentes públicos.

    Esta deve ser a divisão federativa básica e prioritária do trabalho policial para a correção de rumos:

    a) polícias estaduais: combate aos crimes violentos. Para os fins desta estratégia, são eles os crimes praticados com violência ou ameaça com arma de fogo (como homicídio, roubo, latrocínio, grande tráfico de drogas e de armas etc.);

    b) polícia federal e polícia rodoviária federal: combate aos crimes de alto dano patrimonial. São eles os crimes que implicam grande volume de dinheiro (a partir de R$ 30 mil, com base em critério adotado pela Receita Federal), a ponto de exigir operações de ocultação e dissimulação de valores, criar incentivos criminógenos relevantes em comunidades pobres e implicar redução dos investimentos em segurança pública quando praticados por agentes públicos (como corrupção, lavagem de dinheiro, peculato, roubo de cargas/veículos, tráfico de drogas e de armas etc.).

    Assim, o sistema de segurança pública, em todas as esferas federativas, passa a priorizar o combate ao crime violento e ao crime cujo produto for superior a R$ 30 mil.

    As transferências voluntárias da União para estados, DF e municípios deverão ser aplicadas exclusivamente para a adoção da estratégia apontada, com prioridade para as áreas críticas. Devem ser definidos critérios rigorosos e exigidas metas para avaliar a aplicação dos recursos, como condição para a continuidade dos repasses.

    Os recursos destinados à segurança pública não serão contingenciados, para garantir a capacidade de financiamento das unidades federativas.

     Todos os cargos de gestão do Ministério da Justiça e Segurança Pública precisam ser ocupados por servidores da carreira, e não por indicados políticos. A frequente mudança de gestores contribui para a descontinuidade das políticas de segurança, o que impede o desenho e a execução de uma política nacional de Estado para a segurança pública.

    O exame da literatura especializada e da realidade nacional permite o desenho básico de uma estratégia para a redução da criminalidade no Brasil, com as seguintes medidas:

    1. Definição da prioridade: redução dos homicídios, com foco de atuação em áreas críticas. Em segundo plano, redução dos crimes violentos e crimes de alto dano patrimonial. A prioridade definida reduz o custo de informação para todos as organizações envolvidas e direciona o emprego dos recursos e a coleta de dados.

    Isso significa (a) retomada do PNRH e de sua meta de redução de 20% dos homicídios em quatro anos, sob coordenação da Senasp; (b) definição das áreas prioritárias conforme diagnóstico atualizado (áreas críticas, com taxas de homicídios mais elevadas); e (c) definição, tanto no plano policial, quanto no plano da prevenção do crime, de procedimentos padronizados voltados para a redução do homicídio, com acompanhamento regular para cada área crítica com o objetivo de avaliar se as estratégias desenvolvidas têm produzido efeito na redução dos crimes violentos.

    2. Aumento da capacidade de aprisionamento, que permite ganhos de dissuasão e maior capacidade de retirada de criminosos de circulação, melhor qualidade do serviço prisional (o que reduz o poder das facções criminosas prisionais) e consequente redução da reincidência.

    Isso significa (a) construção de presídios federais; (b) construção de presídios com transferência de gestão às unidades federativas, com prioridade para áreas críticas; e (c) financiamento federal para a construção de presídios pelas unidades federativas e ampliação/reforma dos existentes, com prioridade para áreas críticas;

    Além disso, as novas vagas devem ser reservadas aos autores de crimes violentos e de crimes de alto dano patrimonial.

    3. Redistribuição de recursos policiais ostensivos (polícias militares e guardas municipais) para priorização do policiamento estratégico (voltado para áreas críticas, pessoas de risco e resolução de problemas).

    Isso significa (a) mapeamento das lotações dos policiais militares e guardas e canalização para a atividade fim; (b) aquisição direta pelo governo federal e doação às unidades federativas dos recursos materiais necessários (viaturas, coletes, armamento e munições, equipamentos de inteligência), com prioridade para as áreas críticas; (c) capacitação de policiais e guardas municipais na Academia Nacional de Polícia, ou localmente, via financiamento federal, e de cooperação entre as organizações; (d) adoção, em todas as unidades federativas, do modelo InfoCrim - inspirado no sistema nova-iorquino e que tem mostrado bons resultados em São Paulo, cujas taxas de homicídios vem caindo com regularidade -, para a informatização dos dados e avaliação constante do desempenho da polícia e das guardas; (e) capacitação e apoio técnico federal para definição dos dados relevantes, coleta, alimentação, padronização e unificação do banco de dados nacional (Sinesp); (f) atuação das guardas municipais na prevenção e apoio às polícias militares; e (g) gratificação para policiais e guardas condicionada à redução dos crimes violentos em áreas críticas.

    4. Aumento do investimento em investigação criminal, para melhorar os indicadores de esclarecimento de crimes violentos e interromper o efeito inercial de transferência de criminalidade para o futuro.

    Isso significa (a) mapeamento das lotações dos policiais civis e peritos e canalização para a atividade fim; (b) informatização de todas as unidades de perícia, com prioridade para áreas críticas; (c) aquisição direta de recursos materiais necessários para doação às unidades federativas, com prioridade para áreas críticas; e (d) gratificação para policiais e peritos condicionada à redução dos crimes violentos em áreas críticas.

    5. Desaprisionamento de autores de crimes praticados sem violência, sem uso de arma de fogo e de danos patrimoniais inferiores a R$ 30 mil, com forte fiscalização e monitoramento de penas alternativas.

    Isso significa (a) adoção de medidas legislativas e apoio a atos normativos que favoreçam táticas desencarceradoras (acordos de não-persecução penal, transação penal, penas alternativas, monitoramento eletrônico); (b) uso do parágrafo único do art. 22 da Constituição Federal para delegação aos estados de competência para legislarem sobre questões específicas e dentro de certos limites no campo do direito penal e processual penal, com base em suas realidades locais, com o fim de descongestionar a justiça criminal (por exemplo, ampliação do conceito de crime de menor potencial ofensivo, substituição da prisão por pena alternativa para um rol maior de crimes do que o previsto na legislação federal etc.); e (c) aquisição direta de tornozeleiras eletrônicas para doação às unidades federativas e financiamento e apoio para fiscalização e monitoramento das penas alternativas.

    6. Oferta de trabalho e estudo para todos os presos, com prioridade para áreas críticas, com o fim de reduzir o custo de oportunidade do crime, para que possam acumular capital humano, reduzir o tempo de pena (remição) e não terem incentivos para reincidência.

    7. Incentivo fiscal para a contratação de jovens (fase da vida de maior envolvimento criminal), para reduzir o custo de oportunidade do crime, minimizar o efeito de deslocamento espacial do crime em resposta às mudanças no policiamento estratégico e reduzir o tamanho da economia informal.

    Isso significa financiamento de programas de primeiro emprego.

    8. Investimento na educação pré-escolar e fundamental, em razão do efeito inercial sobre a fase juvenil, da necessidade de acumulação de capital humano e aumento da produtividade do indivíduo e dos efeitos negativos sobre a desigualdade social, além de contribuir para o aumento da renda familiar e redução da economia informal.

    Isso significa (a) construção de creches e unidades de pré-escola e transferência da gestão aos municípios e contratação de professores qualificados para atendimento de toda a demanda, com prioridade para áreas críticas; (b) mapeamento e identificação de todas as crianças que não estão envolvidas em nenhuma atividade educacional, com prioridade para áreas críticas; e (c) apoio aos estados para atendimento de toda a demanda da educação fundamental, com prioridade para áreas críticas.

    9. Autonomia financeira da polícia federal para investimentos, para que possa desempenhar melhor seu papel de apoio à Senasp na capacitação e formação de novas lideranças policiais nacionalmente e de combate à corrupção.

    Tais medidas são o ponto de partida para a redução da criminalidade no Brasil, e estão fundadas em evidências empíricas trazidas pela literatura especializada e nos números alarmantes de nossa realidade socioeconômica. Com o fim de reduzir a criminalidade e os custos crescentes que ela impõe à sociedade, exige-se do Estado que priorize a eficiência sobre qualquer outro critério, especialmente em tempos de crise fiscal.