A SRA. TEREZA CRISTINA (Bloco Parlamentar Aliança/PP - MS. Para proferir parecer.) – Boa tarde, Sr. Presidente, boa tarde a todos os meus colegas Senadores e Senadoras.

    Nós estamos aqui hoje para resolver um problema que se arrasta há quase um século sem solução, que é a regularização de imóveis rurais em faixas de fronteira. Já iríamos para uma nova prorrogação do prazo da lei, o que demonstra que o método anterior não resolvia, era extremamente burocrático e com exigências, na prática, impossíveis de serem cumpridas.

    Então, o objetivo da lei que vamos votar é fazer com que os cartórios possam examinar os títulos de propriedade de maneira objetiva e com segurança jurídica, e que se possa fazer a ratificação dessas áreas garantindo ao Incra a análise da função social das propriedades.

    Quero destacar, Srs. Senadores e Sras. Senadoras, que esse projeto foi feito com a observância da decisão do Supremo Tribunal Federal, proferida na ADI 5.623, que exigiu exatamente que fosse feita essa análise da função social e que também fossem respeitadas a Política Nacional de Reforma Agrária e a política agrícola brasileira. Então, o que nós fizemos foi aperfeiçoar e adequar a lei para que se pudesse atualizar o procedimento de ratificação desses títulos.

    É importante destacar que, em caso de não cumprida a função social, a União estará isenta de indenização, cabendo essa responsabilidade aos estados. Esse entendimento foi mantido na proposta. Também demos comando, nessa nova lei, para a validação dos imóveis com área superior a 2,5 mil hectares. Essa ratificação dependerá da aprovação deste Congresso Nacional, que terá até dois anos para se manifestar.

    Em resumo, Sr. Presidente, o texto substitui exigências desnecessárias e impraticáveis por um sistema mais claro e viável que reconhece a boa-fé dos proprietários e permite ao Estado verificar e agir quando a função social não é cumprida. O projeto traz estabilidade para os produtores rurais e segurança para o próprio Estado ao estabelecer critérios claros e prazos definidos para a regularização dessas áreas. A medida impacta positivamente o meu estado, Mato Grosso do Sul, e os outros demais dez estados fronteiriços.

    Quero agradecer a todos que se empenharam para resolver esse assunto, especialmente os meus colegas na CRE, onde fui Relatora, e na CRA, onde tivemos a contribuição do experiente Senador Bagattoli como Relator. E agradeço também a ajuda preciosa dos nossos consultores legislativos, que trabalharam final de semana, sábado e domingo, para que pudéssemos chegar nesse texto.

    Não podemos nos esquecer também dos nossos colegas Deputados, especialmente o autor do projeto, o Deputado Tião Medeiros. Aqui no Senado, o projeto que veio da Câmara foi aperfeiçoado com participação suprapartidária, pensando no bem comum, porque o nosso papel como legisladores é justamente esse, não é criar mais problemas e mais burocracia para os brasileiros. Pelo contrário, é propor soluções, sempre com segurança jurídica.

    Muito obrigada a todos.

    Eu, Sr. Presidente, vou pedir para passar diretamente para a análise do projeto.

    Tal qual no relatório, é necessário, antes de proceder à análise das emendas, avaliar o panorama geral da proposição. Com efeito, a proposta de alteração da Lei 13.178, de 22 de outubro de 2015, apresentada no substitutivo proposto pelo Senado Federal ao PL 4.497, de 2024, representa um avanço significativo no aprimoramento da disciplina jurídica aplicável à ratificação de registros imobiliários de imóveis situados na faixa de fronteira.

    O substitutivo aprimora o regime jurídico de ratificação e responde diretamente à determinação fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 5.623, proferida em 25 de novembro de 2022.

    Na referida decisão, o Supremo julgou parcialmente procedente a Ação Direta de Incondicionalidade proposta contra dispositivos da Lei 13.178, de 22 de outubro de 2015, atribuindo-lhes interpretação conforme a Constituição, no sentido de que a ratificação dos registros imobiliários rurais previstos na lei somente será válida se observar, além dos requisitos formais, o cumprimento da função social da propriedade, conforme previsto nos arts. 5º, XXIII; 170, III; 186 e 188 da Constituição Federal.

    É precisamente esse condicionamento que o projeto de lei agora incorpora expressamente no texto normativo, promovendo uma necessária e bem-vinda adequação legislativa à jurisprudência constitucional vinculante. A proposta materializa esse dever constitucional de maneira objetiva ao exigir como requisito para a ratificação: i) a apresentação do CCIR, que comprova a inserção do imóvel no Sistema Nacional de Controle Fundiário e sua exploração produtiva; ao prever ii) a possibilidade de a União realizar um controle material efetivo da função social da propriedade; e iii) a possibilidade de tornar a ratificação ineficaz, sem o pagamento de qualquer indenização pelo valor da terra nua por parte da União, quando se comprovar o descumprimento da exigência constitucional.

    Da mesma forma, a Lei nº 13.178, de 22 de outubro de 2015, com as alterações propostas no substitutivo, também contemplará os outros dois grandes eixos delineados pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 5.623, como condições condicionais indispensáveis à ratificação de registros de imóveis rurais situados em faixa de fronteira: i) compatibilidade com o Plano Nacional de Reforma Agrária; e ii) inserção na política agrícola nacional.

    No que se refere ao primeiro eixo, a compatibilidade com o plano de reforma agrária – conforme disposto no art. 188 da Constituição Federal – é plenamente assegurada pela análise que será empreendida pela União a respeito do cumprimento da função social por parte das propriedades ratificadas, podendo a União promover a desapropriação, por interesse social, das áreas que não sejam produtivas.

    Já quanto ao segundo eixo – a vinculação à política agrícola nacional –, o projeto promove adequação satisfatória ao exigir, como condição para o deferimento do pedido, a apresentação do CCIR emitido pelo Incra. O CCIR, como se sabe, é instrumento de controle estatal sobre o uso econômico do imóvel rural, e a sua regularidade implica que o imóvel está inserido no sistema de produção agropecuária sob acompanhamento do Estado, atendendo à sua função produtiva.

    Conforme enfatizado na CRE, a proposta representa um avanço na racionalização do sistema de ratificação, ao substituir exigências burocráticas impraticáveis por um modelo mais aderente à realidade fundiária e administrativa. O novo modelo presume a boa-fé do titular do imóvel e transfere ao Estado – especialmente à União e ao Incra – o dever de verificar a existência de irregularidades ou descumprimento da função social, sempre com base em indícios concretos e dentro de prazos definidos.

    A proposta também confere segurança jurídica à atuação fiscalizadora do Poder Público Federal e, notadamente, do Ministério Público Federal (MPF). Historicamente, o MPF tem ajuizado Ações Civis Públicas e instaurado inquéritos que questionam o domínio e a validade dos registros imobiliários em faixas de fronteira, sobretudo aqueles oriundos de títulos emitidos pelos estados em terras pertencentes à União ou sem a observância do assentimento do Conselho de Defesa Nacional (CDN).

    Ao prever um procedimento expresso para a União declarar a ineficácia da averbação da ratificação quando comprovado o descumprimento da função social — e, simultaneamente, transferir a responsabilidade pela indenização da terra nua para o estado-membro que originalmente outorgou o título viciado —, a proposta não apenas harmoniza a legislação com os princípios constitucionais e as preocupações do Ministério Público, mas também cria um mecanismo legal célere e eficiente para o controle fundiário, diminuindo a judicialização e a insegurança jurídica.

    Cabe destacar ainda a capacidade de o Substitutivo unificar e padronizar o procedimento de ratificação dos registros imobiliários de imóveis rurais situados em faixa de fronteira. Atualmente, na ausência de um procedimento nacional detalhado e previsto em lei, a ratificação dos registros vem sendo realizada com base em provimentos administrativos editados pelos Tribunais de Justiça estaduais, por meio de suas Corregedorias–Gerais.

    Tais normativas, apesar de bem-intencionadas, resultaram em um mosaico de exigências diferentes conforme o estado da federação, criando assimetrias processuais que atrapalham a vida do produtor rural e comprometem os princípios da segurança jurídica, da legalidade e da isonomia.

    O projeto, assim, coloca fim à fragmentação normativa que vinha dificultando a efetivação dos direitos fundiários em faixa de fronteira.

    Adicionalmente, o substitutivo regulamenta o procedimento para ratificação de imóveis acima de 2,5 mil hectares junto ao Congresso Nacional, assegurando o direito à análise, o que preenche lacuna da legislação anterior e consolida um caminho claro e seguro para a regularização de grandes áreas.

    Além disso, as alterações propostas ao art. 176 da Lei de Registros Públicos são importantes ao condicionar o prazo para a exigência de georreferenciamento para imóveis de até quatro módulos fiscais à regulamentação da isenção de custos já garantida pela lei.

    A proposta também avança ao dispensar o georreferenciamento em atos registrais que promovem ajustes formais, sucessórios ou de garantia relativos aos imóveis rurais, evitando a imposição de custos e entraves desnecessários, desde que não haja desmembramento, parcelamento ou remembramento.

    No que diz respeito às Emendas nºs 4 e 5 apresentadas em plenário, entendemos que não merecem acatamento.

(Soa a campainha.)

    A SRA. TEREZA CRISTINA (Bloco Parlamentar Aliança/PP - MS) – Primeiramente, porque, ao contrário do que foi alegado na justificação das emendas, o substitutivo garante a participação efetiva da União (e do Incra, portanto) no processo de ratificação.

    A União será notificada de todas as ratificações efetuadas e poderá proceder a todas as avaliações necessárias no que diz respeito ao cumprimento da função social da propriedade.

    Se a autarquia já estiver com algum processo judicial ou administrativo no qual tenha comprovado o descumprimento da função social, bastará que declare a ineficácia da ratificação na forma prevista no substitutivo.

    Outro ponto que as emendas ignoram é que o modelo cartorial de análise das ratificações já é o atualmente em vigor estabelecido pela Lei nº 13.178, de 22 de outubro de 2015, aprovada pelo Congresso Nacional durante o Governo Dilma Rousseff, que a sancionou sem qualquer veto.

    O Relator do Senado à época, Senador Acir Gurgacz, menciona em seu relatório que a construção do texto aprovado foi feita por meio de entendimento com representantes do Governo Federal e do setor produtivo.

    Além disso, devemos mais uma vez ressaltar que o modelo previsto na Lei nº 13.178, de 2015, foi objeto de exame do STF durante o julgamento da ADI nº 5.623, dando interpretação conforme à lei apenas para que fossem estabelecidos mecanismos para a verificação do cumprimento da função social da propriedade, da compatibilidade com o Plano Nacional de Reforma Agrária e inserção na política agrícola nacional.

    São justamente esses requisitos que agora são plenamente atendidos pelo substitutivo que buscamos aprovar, como já argumentado anteriormente.

    A Emenda nº 6, por sua vez, também não merece prosperar. A inclusão da expressão “que ocupe e explore o imóvel rural” no inciso I do art. 1º, embora vise a reforçar o atendimento da função social da propriedade, já está integralmente contemplada na sistemática do substitutivo em razão da exigência de inscrição do imóvel no CCIR, documento que, além de comprovar o controle fundiário no Sistema Nacional de Cadastro Rural, atesta, por via reflexa, a exploração regular e cumprimento da sua destinação produtiva, conforme o sistema agrário vigente.

    Portanto, o nosso voto é pela rejeição das emendas apresentadas em plenário.

    Contudo, temos por necessária a apresentação de emenda substitutiva, para ajustes finais imprescindíveis na proposição. Em relação ao substitutivo da CRA, as modificações incluem:

    a) ajustes redacionais na ementa, a fim de que retrate exatamente o objeto da proposição anunciado no art. 1º;

    b) ajustes redacionais no caput do art. 1º da Lei nº 13.178, de 2015, que passa a referenciar expressamente o art. 168 da LRP, que trata da designação lato sensu para o vocábulo “registro”, algo extremamente útil para a interpretação correta do disposto na lei;

    c) ajustes no inciso III do art. 1º da Lei nº 13.178, de 2015, para estabelecer que, caso não seja possível identificar ato estadual de transmissão (referido no inciso II do mesmo artigo), a ratificação poderá ser efetivada com a comprovação da existência de ato de registro ou transcrição de título em nome de particular no período aplicável ao imóvel conforme o art. 3º da lei;

    d) ajustes redacionais no inciso V do art. 1º da Lei nº 13.178, de 2015, para especificar que as regras a serem aplicadas na ineficácia da averbação de ratificação são a da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária e que o registrador de imóveis tem o prazo de 30 dias para realizar a comunicação da averbação, sob pena de responsabilização;

    e) inserção do inciso VIII no art. 1º da Lei nº 13.178, de 2015, para tratar dos casos em que o imóvel objeto da ratificação é objeto de procedimento prévio de desapropriação para fins de reforma agrária;

    f) acréscimo do inciso IX ao art. 1º da Lei nº 13.178, de 2015, para estender o direito à ratificação àqueles que sejam parte em litígio administrativo ou judicial no qual a União ou outro ente federal competente reivindique o imóvel em razão de qualquer dos vícios previstos no art. 3º da lei;

    g) acréscimo do §9º ao art. 1º da Lei nº 13.178, de 2015, para estabelecer que, quando não for possível o resgate da cadeia filiatória do imóvel, o interessado pode buscar o reconhecimento da qualidade do seu título judicialmente;

    h) ajuste redacional no §4º do art. 2º-A da Lei nº 13.178, de 2015;

    i) acréscimo de um §2º ao art. 6º, sendo renumerado o parágrafo único como §1º, para prever que permanecem válidas as ratificações de registros averbadas em cartórios com base nesta lei anteriormente à entrada em vigor deste dispositivo;

    j) supressão da alteração no §4º do art. 176 da LRP, diante da recente publicação do Decreto nº 12.689, de 21 de outubro de 2025, que resolveu a questão dos prazos de exigência do georreferenciamento de imóveis rurais;

    k) inclusão de uma ressalva de que o §4º-B do art. 176 da LRP valerá apenas para os casos em que não houver desmembramento, parcelamento ou remembramento.

    Voto, Sr. Presidente.

    Em face do exposto, votamos pela rejeição das Emendas de Plenário nºs 4, 5 e 6, e pela aprovação do Projeto de Lei nº 4.497, de 2024, na forma do seguinte substitutivo:

EMENDA Nº - PLEN (em substituição à CRA e CRE)

(Substitutivo)

PROJETO DE LEI Nº 4.497, DE 2024

Altera a Lei nº 13.178, de 22 de outubro de 2015, e a Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos), para atualizar e estabelecer procedimentos para a ratificação dos registros imobiliários decorrentes de alienações e de concessões de terras públicas situadas em faixa de fronteira e para dispor sobre a exigência do georreferenciamento.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º [...] altera a Lei nº 13.178, de 22 de outubro de 2015, a fim de atualizar e estabelecer procedimentos para a ratificação dos registros imobiliários decorrentes de alienações e das concessões de terras públicas situadas em faixa de fronteira, e altera a Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 [...]. (Pausa.)

    É, não precisa? Ótimo, então. (Pausa.)

    Bom, esse é o relatório.

    E, agora, tem a Emenda 7. A respeito da Emenda 7, apresentada pela Senadora Augusta Brito, entendemos que não merece o acolhimento, isso porque a emenda propõe a inclusão de dois novos incisos.

    O inciso X propõe a retomada da redação do atual inciso I da lei, que traz insegurança jurídica ao impedir a ratificação de registros apenas pela existência de procedimentos administrativos ou judiciais, sem trânsito em julgado.

    O inciso XI propõe novas burocracias a serem cumpridas pelo interessado, o que diminui a eficiência da lei e aumenta os custos para a ratificação.