Discurso durante a 21ª Sessão Deliberativa Ordinária, no Senado Federal

ESCLARECIMENTOS SOBRE A REFORMA DA PREVIDENCIA SOCIAL.

Autor
RICARDO BERZOINI
Casa
Senado Federal
Tipo
Discurso
Resumo por assunto
MINISTRO DE ESTADO, CONVOCAÇÃO. PREVIDENCIA SOCIAL.:
  • ESCLARECIMENTOS SOBRE A REFORMA DA PREVIDENCIA SOCIAL.
Publicação
Publicação no DSF de 21/03/2003 - Página 4202
Assunto
Outros > MINISTRO DE ESTADO, CONVOCAÇÃO. PREVIDENCIA SOCIAL.
Indexação
  • ATENDIMENTO, CONVOCAÇÃO, SENADO, ESCLARECIMENTOS, POSIÇÃO, GOVERNO FEDERAL, REFORMULAÇÃO, PREVIDENCIA SOCIAL, IMPORTANCIA, DIVULGAÇÃO, DADOS, BUSCA, COLABORAÇÃO, LEGISLATIVO, GOVERNADOR, PREFEITO, ESPECIALISTA, ENTIDADE, ANTERIORIDADE, APRESENTAÇÃO, PROPOSTA, EXECUTIVO.
  • ANALISE, CARACTERISTICA, SISTEMA, PREVIDENCIA SOCIAL, IMPORTANCIA, DIVULGAÇÃO, DADOS, BUSCA, COLABORAÇÃO, LEGISLATIVO, GOVERNADOR, PREFEITO, ESPECIALISTA, ENTIDADE, ANTERIORIDADE, APRESENTAÇÃO, PROPOSTA, EXECUTIVO.
  • ANALISE, CARACTERISTICA, SISTEMA, PREVIDENCIA SOCIAL, ATUALIDADE, EXCLUSÃO, PARCELA, POPULAÇÃO, PARTICIPAÇÃO, ECONOMIA NACIONAL, INJUSTIÇA, DIFERENÇA, SETOR PUBLICO, SETOR PRIVADO, PREVISÃO, DIFICULDADE, MANUTENÇÃO, LONGO PRAZO.
  • APRESENTAÇÃO, DADOS, CRESCIMENTO DEMOGRAFICO, IDADE, POPULAÇÃO, AUMENTO, ECONOMIA INFORMAL.
  • COMENTARIO, DADOS, PROBLEMA, FINANCIAMENTO, SISTEMA, INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL (INSS), MOTIVO, SUBSIDIOS, RENUNCIA, CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIARIA, CONCENTRAÇÃO, BENEFICIO PREVIDENCIARIO, SALARIO MINIMO, POLITICA, TRANSFERENCIA, RENDA, ZONA URBANA, ZONA RURAL, ANUNCIO, PROGRAMA, FISCALIZAÇÃO, MELHORIA, GESTÃO, COMBATE, SONEGAÇÃO, FRAUDE, VINCULAÇÃO, CRIME ORGANIZADO, PREVIDENCIA SOCIAL.
  • GRAVIDADE, DEFICIT, SISTEMA, PREVIDENCIA SOCIAL, SETOR PUBLICO, DADOS, UNIÃO FEDERAL, ESTADOS, MUNICIPIOS, INFERIORIDADE, RECEITA, OCORRENCIA, DESEQUILIBRIO, COMPARAÇÃO, REGIME, INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL (INSS).
  • APRESENTAÇÃO, SIMULAÇÃO, ALTERNATIVA, ALTERAÇÃO, NORMAS, SETOR PUBLICO, EXPECTATIVA, NEGOCIAÇÃO, REFORMULAÇÃO, PREVIDENCIA SOCIAL, LIBERAÇÃO, ORÇAMENTO, ATENDIMENTO, DEMANDA, DESENVOLVIMENTO SOCIAL.

O SR. RICARDO BERZOINI - Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, inicialmente agradeço a oportunidade de comparecer a esta Casa para debater a questão previdenciária no Brasil, trazendo o máximo de informações que possamos transmitir às Srªs e aos Srs. Parlamentares, com o objetivo exatamente de darmos transparência ao processo, oportunidade em que buscamos a colaboração do Legislativo, como já fizemos em duas audiências na Câmara dos Deputados, na formulação e na negociação do processo da reforma da Previdência.

Desde o início deste ano, com a nossa posse no Ministério da Previdência, conversando com o Presidente da República, decidimos, antes de apresentarmos proposta ao Poder Legislativo, divulgar o máximo de informações e buscar a contribuição não apenas de Deputados e Senadores, mas também a interlocução com sindicatos de trabalhadores do setor privado e público, atingir uma boa conversa com as Srªs e os Srs. Governadores e, ao mesmo tempo, tratar a questão com Prefeitos, com lideranças e com estudiosos.

Por quê? Talvez seria bastante fácil apresentarmos três ou quatro propostas diferentes de reforma da Previdência, uma vez que o assunto é extremamente discutido em nosso País. Já travamos essa discussão não apenas por ocasião da tramitação da Emenda nº 20, mas, também, por tratar-se de um debate recorrente nos Estados, nos Municípios e na relação trabalhadores do setor privado, Ministério e INSS. Acreditamos que essa reforma, assim como a tributária, deve se situar em um patamar que vá além das discussões entre Oposição e Situação. Acreditamos que essas duas reformas têm a ver com o Projeto Nacional e, tanto quanto possível, devemos buscar um amplo entendimento que possa contemplar os diversos partidos e, principalmente, lembrar que temos Oposição e Situação de diferentes composições nos planos federal, estadual e municipal. Qualquer decisão que tomarmos de mudança na Constituição atingirá, de maneira muito forte, o processo de organização das Previdências estaduais e municipais.

Quero dizer a V. Exªs que já estive em quatro Estados, justamente para conversar com Governadores e Prefeitos: em São Paulo, com o Governador Geraldo Alckmin; em Minas Gerais, com o Governador Aécio Neves; na Bahia, com o Governador Paulo Souto; e também no Rio Grande do Sul, com o Governador Germano Rigotto. Tivemos, posteriormente, uma reunião na Residência do Torto, da qual 27 Governadores puderam expressar suas opiniões sobre as questões tributária e previdenciária, e chegamos à Carta de Brasília, que, se não é um documento acabado, definitivo, é o ponto de partida para um amplo entendimento federativo sobre as questões previdenciária e tributária.

Hoje, o assunto que nos traz aqui, evidentemente é o de nossa alçada de discussão: a questão previdenciária. Eu vou apresentar uma série de dados que podem nos ajudar a refletir sobre a questão da Previdência e algumas simulações que o Ministério vem fazendo, com base nas discussões ocorridas anteriormente, e com base na Carta de Brasília que podem, com certeza, nortear o nosso debate.

Temos três diagnósticos básicos sobre a atual situação da Previdência no Brasil e quero mostrá-los antes de apresentarmos nossos dados.

Primeiro, que é excludente, porque temos 40 milhões de brasileiros economicamente ativos fora de qualquer proteção previdenciária. Portanto, é um sistema que atualmente não atende a necessidade básica - e até o comando constitucional - da Previdência de caráter universal.

O segundo fator é que, hoje, é um sistema concentrador. No regime geral da Previdência Social, que é muito mais justo e equilibrado, temos um desequilíbrio entre a arrecadação e gastos, do ponto de vista meramente distributivo - sem levar em consideração a Cofins, a Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido ou a CPMF -, de R$17 bilhões, em 2002, projetado para R$23 bilhões, em 2003. Mas esse desequilíbrio financiado com contribuições sociais refere-se a 19 milhões de beneficiários num sistema que tem quase 30 milhões de contribuintes. Do outro lado, temos um regime próprio da União - e esse quadro se repete nos Estados e em muitos Municípios - com um subsídio público de R$22 a R$23 bilhões por ano, em 2002 e 2003, para o contingente de apenas 950 mil beneficiários. Portanto, no mesmo orçamento e na mesma discussão previdenciária, temos um regime que é altamente auto-sustentável, enquanto que o outro tem baixa auto-sustentabilidade, o que, com certeza, merece uma reflexão não apenas do ponto de vista fiscal, mas do ponto de vista da justiça orçamentária.

Em terceiro lugar, o nosso sistema tem uma baixa sustentabilidade de médio e longo prazo. Há tendência de crescimento das despesas e não há correspondente nas receitas.

No regime geral, acreditamos que há muitas medidas a serem tomadas do ponto de vista gerencial e temos confiança de que as medidas vão surtir efeito no curto e no médio prazo.

Já no regime dos servidores públicos, temos muito maior dificuldade, porque o quadro é meramente orçamentário. A contribuição dos servidores cobre praticamente 10% das despesas apenas, e o quadro de contribuição da União, se houvesse, cobriria outros 20 a 25%, sendo insuficiente para uma boa sustentabilidade contributiva previdenciária.

GRÁFICOS 1 E 2

O SR. RICARDO BERZOINI - O primeiro quadro que quero apresentar é uma reflexão de caráter estrutural e demográfico, que se aplica tanto ao regime geral quanto ao regime dos servidores públicos. Evidentemente, também aí, pela natureza distinta dos públicos atingidos e atendidos, com certeza se reflete mais e de maneira mais aguda no regime dos servidores públicos.

Entre 1991 e 2000, houve um crescimento de 35% dos brasileiros com mais de 60 anos. Em 10 anos apenas, ou seja, em 2000, havia quase quatro milhões a mais de brasileiros com mais de 60 anos. E é bom lembrar que o nosso sistema previdenciário permite a aposentadoria abaixo dos 60 anos em muitos casos, talvez na maioria, principalmente no setor público.

Da mesma forma, ainda pensando em estrutura etária demográfica, estamos observando, constantemente, um crescimento da expectativa de sobrevida, que vem a ser a expectativa de vida que se atinge numa determinada idade. Por exemplo, uma pessoa que, ultrapassando todos os riscos da mortalidade infantil, juvenil e adulta, chega aos 60 anos e tem expectativa de vida de mais 17,9 anos - se for mulher, de mais 19,6 anos; se for homem, de mais 16,1 anos. Portanto, quando se chega à idade de aposentar é que se calcula a expectativa de vida posterior a essa idade, que é o que interessa do ponto de vista previdenciário.

Esse gráfico que V. Exªs estão vendo mostra, na linha verde, a média do sistema; na linha azul, a tendência entre os homens; e, na linha vermelha, a tendência entre as mulheres. As mulheres, como é sabido, vivem, em média, mais do que os homens.

GRÁFICO 3

O SR. RICARDO BERZOINI - Outro dado, ainda estrutural e de caráter demográfico, é a evolução das pirâmides populacionais no Brasil. As duas de cima refletem o quadro em 1980, quando, de fato, parecia uma pirâmide, e, em 2000, quando o formato já começa a mudar. A projeção para 2020 - que se encontra nesse quadro inferior, do lado esquerdo - demonstra como já se altera bastante a forma e como já se homogeneízam as barras de quantidade de população até os 40 e 50 anos de idade. Na projeção para 2050, observa-se uma mudança mais radical no formato da estrutura populacional do Brasil, quando se trata de faixa etária.

            O próximo quadro demonstra uma questão que tem fatores estruturais e conjunturais, que é a evolução da estrutura da população ocupada. Em 1990, havia 57% da população ocupada como empregados com carteira assinada - aí se incluem fatores de política econômica, fatores de organização no mercado de trabalho, fatores estruturais e conjunturais de recessão e de capacidade de emprego na sociedade; chegamos em 2002 com apenas 45% da população ocupada como empregados com carteira assinada.

            GRÁFICO 4

            O SR. RICARDO BERZOINI - Entre os empregados sem carteira assinada, a evolução é inversa: passou-se de 19% para 27% em doze anos. Entre os que trabalham por conta própria - todos conhecemos a composição do grupo dos trabalhadores por conta própria, que vai desde profissionais liberais que não têm registro até pessoas que têm ocupações informais outras -, houve um crescimento de 18,5% para 22,6%, e os empregadores, que eram 4,5% em 1990, eram 4,1% no ano passado, em 2002.

            Portanto, há uma mudança significativa na estrutura da população ocupada, que tem um desdobramento muito forte, principalmente no regime geral de Previdência Social.

            GRÁFICO 5

            O SR. RICARDO BERZOINI - Podemos observar na primeira tabela, em que destacamos o fluxo financeiro, que há, em 2002, uma deficiência no fluxo contributivo de R$17 bilhões, 1,3% do PIB. Foram 88 bilhões de benefícios pagos e R$71 bilhões arrecadados. Na nossa projeção para 2003 - que já é uma atualização do Orçamento aprovado no ano passado, porque outros fatores, em termos de inflação, tiveram impacto nesse cálculo -, os benefícios tendem a ser de R$105,4 bilhões, e as contribuições, de R$81,6 bilhões, projetando uma necessidade de financiamento ou um déficit de R$23,8 bilhões, correspondendo a 1,5% do PIB.

É importante destacar que a nossa Constituição já prevê que o financiamento da seguridade - previdência, saúde e assistência - seja feito não apenas pela contribuição sobre a folha de pagamento, mas também por contribuições sociais como a Cofins, a Contribuição Social sobre o Lucro e a própria CPMF.

No entanto, lembrando que não temos verba sobrando para a saúde e para a assistência, não é desejável que a previdência avance demasiadamente sobre o orçamento da seguridade social, sob pena de comprometer o orçamento da assistência e da saúde, sem falar na desvinculação de receitas da União, que é um fator que comprime o orçamento da seguridade e cuja extinção no curto prazo é de pouca previsibilidade, dadas as condições econômicas atuais.

GRÁFICO 6

O SR. RICARDO BERZOINI - O gráfico a seguir mostra como tem evoluído a diferença entre a arrecadação dos benefícios previdenciários no Regime Geral de Previdência Social, ou seja, no INSS. A linha vermelha é a despesa; a linha azul, a arrecadação; e a linha verde, a diferença entre as duas. Podemos ver que, em 1995 e 1996, havia, praticamente, um equilíbrio no sistema. O déficit começa a se apresentar em 1997, acentuando-se ano a ano, até chegar, em 2002, a R$17 bilhões.

Para entender melhor esse déficit, é importante que tenhamos uma análise do que está por trás da necessidade de financiamento da Previdência Social.

GRÁFICO 7

O SR. RICARDO BERZOINI - Em primeiro lugar, as políticas de fomento. Há vários segmentos que foram aprovados ao longo do tempo pelo Parlamento, na maioria das vezes, por iniciativa do Poder Executivo: primeiro, a política de subsídio ao segurado especial, setor rural, de R$3,5 bilhões em 2002; no Simples - programa que está em permanente debate, tanto no Senado quanto na Câmara, com o desejo de vários segmentos de se incorporarem a esse sistema, meritório do ponto de vista tributário, mas com impacto negativo na Previdência -, houve R$1,5 bilhão de renúncia em 2002; as chamadas filantrópicas, cujo caráter filantrópico é também objeto de permanente debate, representaram R$1,99 bilhão de renúncia previdenciária em 2002.

Estamos desenvolvendo, em conjunto com a Receita Federal, um programa especial de fiscalização, para buscar separar o joio do trigo, verificar as que são efetivamente entidades filantrópicas e aquelas que utilizam esse dispositivo para qualquer tipo de extorsão no recolhimento de suas obrigações previdenciárias.

O empregador rural corresponde a uma renúncia de R$850 milhões em 2002; o empregador doméstico, de R$220 milhões; os clubes de futebol profissional, de R$70 milhões; as exportações, com a desoneração promovida pela Emenda Constitucional nº 33, R$1,3 bilhão; e o impacto da CPMF na arrecadação e no pagamento da Previdência, a R$550 milhões, totalizando, portanto, dos R$17 bilhões em 2002, o impacto de R$10 bilhões somente em renúncias previdenciárias.

GRÁFICO 8

O SR. RICARDO BERZOINI - O segundo fator de incidência importante para o quadro de crescimento da diferença entre arrecadação e despesa da Previdência é a elevada concentração de benefícios iguais a um salário mínimo. Tem havido um crescimento nos últimos anos, porque o salário mínimo teve reajustes acima do INPC. Enquanto os demais benefícios são reajustados pelo INPC, o salário mínimo tem tido reajuste acima dele, o que provoca uma maior concentração.

Hoje, 65,9% dos benefícios, incluindo-se cerca de dois milhões de benefícios assistenciais, são iguais a um salário mínimo. Então, toda vez que o salário mínimo é reajustado acima da inflação, acima do INPC - e é desejável que isso ocorra -, há uma concentração de mais benefícios iguais a um salário mínimo, o que provoca uma elevação da despesa previdenciária - o que também não é novidade para quem participa, anualmente, da elaboração do Orçamento.

GRÁFICO 9

O SR. RICARDO BERZOINI - O próximo fator é a política de transferência de renda da área urbana para a área rural. O subsistema rural do Regime Geral da Previdência Social é potencialmente deficitário. Há dificuldades do ponto de vista da arrecadação. Estamos, inclusive, discutindo com a CNA, com a Contag e com outras entidades do meio rural como buscar um meio mais eficaz de financiamento desse subsistema, mas sem a ilusão de ele que se tornará equilibrado. Dificilmente, chegaremos a um ponto de equilíbrio ou de potencial equilíbrio.

O fato é que, em 2002, houve um desequilíbrio de R$14,77 milhões no subsistema rural, uma arrecadação de apenas R$2,3 milhões e despesas de R$17 milhões. Nesse caso, embora o impacto financeiro seja bastante negativo, o impacto social é muito relevante. São seis milhões de benefícios. São famílias pobres que recebem normalmente um salário mínimo, sendo um eficaz instrumento de capilarização da renda e manutenção do trabalhador rural inativo no seu local de origem, o que, com certeza, remete-nos à avaliação de que devemos manter esse sistema como um sistema previdenciário e não tratá-lo como assistencial, porque é decorrente de uma relação de trabalho e porque existe espaço para melhorar a eficiência da arrecadação, ainda que não possamos atingir um equilíbrio. Parece-nos mais que justo que esse subsistema seja financiado pelas contribuições sociais: a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido e a Contribuição Social sobre o Faturamento das Empresas, a Cofins.

Por trás da necessidade de financiamento do Regime Geral da Previdência Social, existe, portanto, política de subsídios a atividades filantrópicas, a micro e pequenas empresas, a trabalhadores domésticos e do campo, a empresas rurais, à exportação da produção rural e até, justo ou não, a atividades esportivas profissionais. Também existe uma política de distribuição de renda por meio de aumentos reais conferidos ao salário mínimo e uma política de transferência de renda da área urbana para a área rural.

Uma observação importante é que existe muito espaço na gestão da Previdência Social para buscarmos maior eficiência gerencial. Estamos fazendo uma série de estudos em relação à questão do combate à sonegação e às fraudes. Já tomamos uma série de medidas de caráter administrativo. Estamos com um planejamento em curso de implantação, já concluído na sua elaboração, com 126 medidas - vou enviar a cada um dos Senadores esse planejamento - no sentido de melhorar a arrecadação; combater a insegurança do sistema; melhorar a capacidade da empresa de tecnologia de informação, que é a Dataprev; cruzar dados para evitar fraudes e sonegação; melhorar a gestão da concessão de benefícios; prevenir riscos de fraude, principalmente quando envolve vínculos inclusive com o crime organizado, que detectamos no Rio de Janeiro por meio de um trabalho conjunto do Ministério da Previdência Social com o Ministério Público e a Polícia Federal. Estamos expandindo esse trabalho conjunto para vários Estados, a fim de buscar uma prevenção e um combate bastante eficaz às quadrilhas organizadas que atuam junto ao INSS.

O fato é que podemos melhorar a arrecadação e reduzir as despesas desnecessárias, irregulares ou ilegais, inclusive reformulando o sistema gerencial. Hoje, são 102 gerências executivas, e estamos estudando uma forma mais adequada, mais compatível com um fluxo de R$105 bilhões, para viabilizar a boa gestão desses recursos.

Acreditamos que é possível manter o Regime Geral num grau, ainda que haja um desequilíbrio em relação a contribuições e despesas efetuadas, que se situe num patamar entre 1,3% e 1,7% do PIB nos próximos vinte anos, o que nos parece bastante adequado, principalmente se conseguirmos atingir as metas que queremos buscar por meio desse processo de gerenciamento mais profissional e estratégico do INSS.

GRÁFICO 10

O SR. RICARDO BERZOINI - Já no regime dos servidores públicos, a situação nos parece bastante diferente, inclusive no que diz respeito ao número de trabalhadores atingidos e atendidos. Em 2002, havia uma necessidade de financiamento ou um déficit no segmento dos servidores públicos da ordem de R$53,7 bilhões, 4,1% do PIB: R$28,5 bilhões na União, R$21,9 bilhões nos Estados e R$3,3 bilhões nos Municípios. Esse era o quadro da Previdência, sem levar em consideração que qualquer ente federado teria sua obrigação patronal se tivesse, por exemplo, seus trabalhadores incluídos no Regime Geral da Previdência Social.

Para se fazer um cálculo de uma maneira até bastante favorável em relação ao argumento levantado pelos servidores públicos, adotamos o quadro seguinte, que é a mesma conta, levando em consideração uma contribuição patronal hipotética, o que não existe hoje, porque hoje o sistema opera em regime de caixa. A União, os Estados e os Municípios se responsabilizam pela despesa como um todo. Mas, se houvesse um cálculo, um fundo ou uma conta específica, ainda assim, haveria um desequilíbrio de R$39,1 bilhões, 3% do PIB, sendo R$22,1 bilhões por conta da União, R$14,5 bilhões por conta dos Estados e R$2,4 bilhões por conta dos Municípios.

GRÁFICO 11

O SR. RICARDO BERZOINI - Isso nos leva à reflexão de que, mesmo acatando um argumento recorrente, que os servidores levantam de maneira legítima, de que a conta sem a contribuição patronal fica distorcida, temos ainda assim uma necessidade, neste ano, de alocar R$23 bilhões na projeção do Orçamento de 2003 para subsidiar o sistema de previdência de 950 mil servidores públicos federais. Portanto, é um quadro que exige, no mínimo, uma preocupação, seja do ponto de vista da sustentabilidade, seja do ponto de vista da justiça da alocação orçamentária.

Nos Estados, a projeção para 2003 é de R$15,4 bilhões. Em alguns Estados, há uma situação muito mais grave, como é o caso, por exemplo, de São Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Espírito Santo, que têm situação bastante grave do ponto de vista previdenciário.

GRÁFICO 12

O SR. RICARDO BERZOINI - Se examinarmos a partir da ótica da sustentabilidade com o fluxo contributivo, haverá um quadro que nos revela a disparidade entre o Regime Geral e os regimes de previdência dos servidores públicos. No Regime Geral, as contribuições dos trabalhadores e dos empregadores chegam a 80% do fluxo total em 2002, e, em 2003, isso não deve ser muito diferente. No setor urbano, essa auto-sustentação chega a 97%.

Portanto, quanto à previdência dos trabalhadores do setor privado, mesmo na situação negativa em que se encontra o mercado de trabalho no momento, mesmo com o grau de fiscalização não sendo ainda aquele que pretendemos atingir, mesmo com o quadro de fraudes que se revela no Rio de Janeiro, em São Paulo e em outros Estados, há um quadro de 96,9% de auto-sustentação. No setor rural, com as características específicas que já abordamos anteriormente, há um fluxo muito baixo, de apenas 13,5%. Já nos regimes de previdência dos servidores públicos, há uma auto-sustentação média no Brasil de 36%; entre os civis da União, 32,9%; entre os militares, a mais baixa de todas, 25,6%; entre os servidores dos Estados, 43%; e entre os dos Municípios, 36,8%.

GRÁFICO 13

O SR. RICARDO BERZOINI - Se compararmos, do ponto de vista da alocação orçamentária, o significado da Previdência no Brasil, verificaremos, primeiramente, a relevância das despesas previdenciárias, tanto do lado da despesa quanto do lado que ela sustenta em termos de política social. Por exemplo, o INSS tem um fluxo projetado para 2003 de R$105,4 bilhões, e o serviço público, de R$63,9 bilhões, sendo que, destes, R$33,6 bilhões são da União; R$26,4 bilhões, dos Estados; e R$ 3,9 bilhões, dos Municípios.

Comparando com outras áreas de Orçamento público federal, podemos verificar que a Saúde tem uma previsão de R$27,8 bilhões; a Educação, R$14,5 bilhões; a Agricultura, R$9 bilhões; o Trabalho, R$8,2 bilhões; e o Transporte, R$5,3 bilhões. Também é bom observar nesse quadro que a política de recursos humanos de qualquer governo influenciará decisivamente no fluxo contributivo.

GRÁFICO 14

O SR. RICARDO BERZOINI - Nos últimos oito anos, houve uma queda no número de servidores públicos civis e militares da União: de 981,9 mil, em 1995, para 851,4 mil em 2002. No mesmo período, o número de inativos passou de 802,7 mil para 942,7 mil. Isso significa que houve uma inversão: hoje há mais aposentados e pensionistas que servidores públicos federais civis e militares na ativa. Mesmo que mantivéssemos o quadro de 1995, de quase um milhão de servidores, teríamos a tendência de igualar a quantidade de ativos com aposentados e pensionistas.

QUADRO 1

O SR. RICARDO BERZOINI - Outro dado importante para comparação são os benefícios pagos no regime geral e no serviço público federal. No Poder Executivo, entre os civis, a média é de R$2.272,00; no Ministério Público da União, R$12.571,00; no Banco Central, R$7mil; entre os militares, R$4.265,00; no Legislativo, R$7.900,00; no Judiciário, R$8.027,00.

No regime geral, as aposentadorias por tempo de contribuição, que são a imensa minoria, R$744,00 em média; a maioria dos trabalhadores inscritos no INSS se aposentam por idade, e, infelizmente, a média foi de apenas R$243,00. Isso nos leva à reflexão de que é necessário melhorar muito o grau de contribuição decorrente, principalmente, de fatores do mercado de trabalho.

No regime próprio dos servidores, temos uma média de 11,7 anos incorporados de contagem de tempo de outros regimes, seja de regime de servidores de Estados e Municípios ou do regime geral da Previdência Social, o que nos leva também à reflexão sobre a natureza da regra que permite a contagem recíproca de tempo. É importante para viabilizar a contagem para a aposentadoria, mas exerce grande fator de distorção quando observamos que uma pessoa pode passar vinte e cinco anos no regime geral, fazer um concurso público, passar para um cargo de remuneração relevante e, em apenas dez anos, aposentar-se com a integralidade dos proventos. Esse é um dos principais fatores de distorção, seja no regime de servidores da União, dos Estados ou dos Municípios.

QUADRO 2

O SR. RICARDO BERZOINI - Outra questão importante é a chamada compensação previdenciária - é bom lembrarmos que o seu impacto para as funções de maior remuneração é muito pequeno, e é pequeno exatamente pela diferença entre os dois sistemas, menos até pelas imperfeições eventuais da lei. O fato é que o padrão de contribuição no regime geral é sempre limitado ao teto. Numa situação como esta, imaginemos uma procuradora estadual que se aposente aos 48 anos, com 30 anos de contribuição, sendo 15 anos do INSS e 15 anos do regime próprio de servidor, com um salário de R$8.000,00. O Estado respectivo teria uma compensação previdenciária de apenas R$200,00; ou seja, o Estado banca R$7.800,00 por mês, enquanto o INSS banca apenas R$200,00.

A partir de conversas com servidores, Governadores, Prefeitos e vários Senadores e Deputados que nos procuraram, nesses dois meses e vinte dias que estamos no Ministério, fizemos algumas simulações.

Para que possamos compreender as simulações, passarei alguns conceitos rápidos, apenas para percepção dos gráficos que vamos demonstrar.

QUADRO 3

O SR. RICARDO BERZOINI - A regra atual seria a ausência de qualquer reforma, condições de elegibilidade de valor de benefício de acordo com as regras atuais.

A geração atual é o conceito dos atuais servidores ativos, aposentados e pensionistas.

A geração futura seriam os novos servidores.

O PL 9, que todos já devem ter analisado, embora ainda esteja tramitando na Câmara, é a instituição aberta pelo art. 40, §14, da Constituição, de termos a opção de um regime com teto e complementação para os servidores públicos. Então, seria a possibilidade de aprovação do Projeto de Lei nº 9, e a posterior adoção pela União - que são as simulações que fizemos - desse tipo de regime.

O benefício proporcional diferido seria a previsão de adotar para os atuais servidores, sem opção, ou seja, por meio de uma mudança constitucional que não condicionasse à prévia e expressa opção, as regras do teto e complementação de acordo com o § 14º do art. 40.

QUADRO 4

O SR. RICARDO BERZOINI - Na lâmina seguinte, temos outros conceitos.

A regra permanente seria a extinção da regra de transição para os atuais ativos: eliminarmos a regra de 48 anos para a mulher e 53 anos para o homem e passarmos direto para a regra de 55 anos para a mulher e 60 anos de idade para os homens se aposentarem.

A carência atual é a regra atual, que também está na Constituição, que é a permanência por pelo menos dez anos no setor público e cinco anos no cargo em que se dará a aposentadoria.

A carência duplicada seria vinte anos no setor público e dez anos no cargo em que se dará a aposentadoria.

O benefício bruto é a maneira como é calculado o benefício hoje. O servidor federal, ao se aposentar, deixa de contribuir e tem o seu provento calculado pela sua remuneração bruta. O benefício líquido considera que esse cálculo deduz a contribuição previdenciária, sendo exatamente igual àquilo que teria na atividade.

Esses conceitos são importantes para entendermos os gráficos que estamos mostrando.

GRÁFICO 15

O SR. RICARDO BERZOINI - A linha azul, que é a linha de baixo, é a situação atual para os servidores civis. Se não fizermos nenhuma reforma, a tendência é um crescimento das despesas sem nenhum aumento real de salário, somente a reposição do poder aquisitivo até 2013. Esse quadro é muito semelhante para a maioria dos Estados e Municípios; em alguns casos, para Estados e Municípios é bem mais grave, embora o desenho não seja tão diferente do ponto de vista da sua formatação. Cresce até 2013, 2014, e depois volta a cair, situando-se sempre acima de R$13 bilhões de impacto orçamentário, só para os civis.

As simulações para os militares estão em fase de adequação. É um trabalho muito mais complexo, pois é muito mais difícil fazer a previsão atuarial em relação ao quadro da ativa dos militares e às pensões específicas de que eles dispõem ainda hoje.

Esse quadro é a mera aplicação do Projeto de Lei nº 9, ou seja, simplesmente aplicar o disposto no §14º do art. 40, que é o teto com complementação. Isso levaria apenas a crescimento de despesa. Por quê? Porque o ente federado, no caso a União, teria de iniciar a capitalização para os novos servidores e manter todo o passivo já contratado, os direitos adquiridos da geração anterior. Portanto, teríamos um quadro de crescimento de despesa, ainda que não tão expressiva nos primeiros anos, mas superior a R$1 bilhão a partir de 2012.

GRÁFICO 16

O SR. RICARDO BERZOINI - O gráfico acima demonstra o que aconteceria se fizéssemos as regras do §14º do art. 40 para todos, inclusive para os atuais, reconhecendo o tempo passado, ou seja, reconhecendo o direito acumulado entre a posse e o momento da reforma.

Teríamos um impacto financeiro bem mais negativo no início do processo, em 2004, e esse quadro iria diminuindo até 2027, quando inverteria a tendência, ou seja, a situação sem reforma se tornaria pior, do ponto de vista do fluxo financeiro, em relação à situação com reforma.

De qualquer forma, é bom observarmos que, no atual quadro orçamentário e fiscal dos Estados e Municípios, e também da União, seria muito difícil a adoção de uma regra como essa, embora, do ponto de vista da concepção previdenciária, com certeza, muitos defenderiam como a concepção mais adequada para um sistema com repartição entre os benefícios de menor valor e de capitalização para os benefícios mais significativos, tanto do ponto de vista do pagamento quanto do ponto de vista da receita.

GRÁFICO 17

O SR. RICARDO BERZOINI - O gráfico acima seria a adoção da regra permanente: eliminar a idade de transição de 53 e 48 anos e adotar desde já, desde 2004, a regra permanente.

Nós teríamos evidentemente uma queda de despesa nos primeiros anos, até 2010, depois voltaríamos a ter um crescimento, ultrapassando a situação atual por volta de 2021. Por quê? Porque obviamente há um certo represamento de aposentadoria nos primeiros anos e, depois, um desrepresamento, que provoca o crescimento das despesas.

GRÁFICO 18

O SR. RICARDO BERZOINI - O cenário exibido trata da adoção isoladamente de duas providências: o benefício líquido, ou seja, o cálculo do benefício igual à remuneração bruta, deduzido o percentual de contribuição à Previdência do ativo; e uma taxa de reposição da pensão, ou pensões iguais a 70% da remuneração do instituidor da pensão.

Isso significaria uma mudança significativa no quadro, com abertura de um espaço grande do ponto de vista orçamentário, principalmente após 2013, 2014. No início, já no primeiro ano, oferece uma diferença de R$1bilhão, ampliando, por volta de 2010, para alguma coisa próxima a R$2bilhões, e abrindo em 2032 a projeção de R$3bilhões. Lembremos sempre que esses são valores presentes, sem qualquer projeção do ponto de vista de reajuste, ou de acréscimo e decréscimo de funcionários. Mantivemos o atual quadro numérico da maneira como está.

GRÁFICO 19

O SR. RICARDO BERZOINI - Por fim, fizemos a simulação combinando os quatro cenários anteriores: a aplicação das regras do Projeto de Lei nº 9 ou do §14 do art. 40 da Constituição, a adoção de regra permanente para a idade mínima, a adoção da duplicação da carência - há quem defenda, inclusive, um aumento maior da carência, ou seja, de dez para vinte anos de serviço público e de cinco para dez anos no cargo efetivo - e o benefício líquido com pensão a 70%. Esse quadro, obviamente, é o mais significativo de todos; implantado, viabilizará o financiamento da transição de um sistema de repartição simples para um sistema de repartição com teto e capitalização após o teto.

O efeito total das medidas seria, em valores presentes e aplicando-se uma taxa de desconto de 6% ao ano, de R$52,1 bilhões no Orçamento federal - isso, apenas para os civis. Para os militares, estamos estudando mudanças de regras que possam ter um impacto importante sob o ponto de vista orçamentário e de sustentação do sistema.

QUADRO 5

O SR. RICARDO BERZOINI - O quadro acima demonstra - não em gráficos, mas em números - o impacto de cada uma das medidas: R$33,6 bilhões no caso da regra permanente mais carência duplicada; R$17,9 bilhões, a mais, na implantação da capitalização após o teto, nos moldes do §14 do art. 40, o chamado Projeto de Lei nº 9; e R$36,5 bilhões seria o impacto do benefício líquido e pensão a 70%. O resultado total é de R$52 bilhões, lembrando que o impacto da aplicação do conjunto de medidas não corresponde à soma dos impactos isolados, porque, evidentemente, um interage com o outro e provoca resultados diferenciados.

Essas projeções foram feitas com base nos dados de que o Ministério da Previdência dispõe, dados que são fornecidos pelo Ministério do Planejamento e que dizem respeito à idade dos funcionários, tempo provável que cada um carrega do regime geral e outros fatores que influenciam o cálculo atuarial.

Encerro dizendo que temos a percepção de que esse tema pode ser tratado de maneira bastante objetiva, envolvendo uma combinação de visões, de concepções e de propostas dos governadores, do Presidente da República e dos prefeitos das grandes cidades. Com essa reforma, podemos criar um sistema que, a médio e longo prazo, permita a auto-sustentação do sistema. Objetivamos, de um lado, tornar possível que todos os benefícios no regime dos servidores públicos, até o teto do regime geral, possam ser tratados no sistema de repartição, com a eventual cobertura pelo ente federado de eventuais déficits e a possibilidade de tratarmos a questão do ponto de vista orçamentário, com a previsão do fluxo de admissões e o fluxo de aposentadorias atualizado anualmente na elaboração do Orçamento. A partir do teto, para as remunerações mais importantes, mais significativas, teríamos um sistema de capitalização através de fundos de pensão, fechados, sem fins lucrativos, com gestão paritária, com a capacidade de os servidores fiscalizarem a capitalização, aplicação e gestão do passivo desses fundos de pensão, como já ocorre no Banco do Brasil, na Caixa Econômica Federal, na Petrobrás e, inclusive, em várias empresas privadas que patrocinam fundos de pensão.

Pretendemos, com a reforma, viabilizar a construção de um sistema para o regime geral que permita a recuperação gradual do teto do sistema, pois com os reajustes do salário mínimo acima do INPC, a tendência da junção do teto com o piso é extremamente previsível. Devemos adotar medidas no sentido de incorporar, no reajuste dos benefícios, alguma parcela da variação do Produto Interno Bruto, de modo a permitir que os aposentados tenham participação no resultado da evolução da economia nacional, que acaba se incorporando de uma forma ou de outra no financiamento do sistema.

Essa é uma questão fundamental para refletirmos, porque se pretendemos, de um lado, adotar medidas que possam reduzir o impacto orçamentário da previdência do servidor público - não apenas para a União, mas para estados e municípios -, de outro lado, devemos pensar que temos quarenta milhões de brasileiros excluídos do sistema. É preciso adotar um mecanismo de inclusão que seja responsável, algo que não reflita simplesmente uma atitude populista, uma atitude paternalista em relação a esses desprotegidos de hoje. A propósito: desses desprotegidos, dezoito milhões têm renda para contribuir. Parte deles poderia ser alcançada pela fiscalização e outra, pelo convencimento à contribuição e políticas de indução ao registro no Sistema Geral de Previdência Social.

Temos também, de outro lado, uma compressão em termos de escalas de benefícios entre o teto e o piso no Regime Geral de Previdência Social.

A reforma da Previdência Social é necessária, mas não vamos trabalhar com alarmismos do tipo “se não se fizer a reforma, quebra o país”. Isso, com certeza, não aconteceria, mas comprometeria, a cada ano de maneira mais efetiva, um orçamento que é disputado, também, pelo saneamento básico, pela moradia popular, pela educação, pela saúde - um orçamento que tem limites do ponto de vista da apropriação de receita tributária. Aliás, a carga tributária já chegou a um patamar que, com certeza, a sociedade não quer que seja aumentado.

Portanto, devemos ter em mente que a reforma da Previdência não é uma questão meramente fiscal, mas, principalmente, uma questão de sustentação do sistema e de responsabilidade orçamentária, de viabilidade orçamentária, de justiça na alocação dos recursos limitados de que dispomos a cada ano. Como eu disse, esses recursos não se destinam apenas à Previdência, destinam-se a custear todas as políticas sociais que o país reclama e que, com certeza, a população espera que o Governo Federal, no Poder Executivo e no Poder Legislativo, traduza no atendimento das aspirações sociais do nosso povo.

Era o que tinha a dizer inicialmente, agradecendo a atenção das senhoras e dos senhores senadores.

Muito obrigado.


Este texto não substitui o publicado no DSF de 21/03/2003 - Página 4202