O SR. JOSÉ JORGE (PFL - PE. Pronuncia o seguinte discurso. Sem revisão do orador.) - Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, o assunto que me traz à tribuna diz respeito às agências reguladoras, mas, antes, como ex-Secretário de Educação por duas vezes e como professor, eu queria aproveitar esta oportunidade, 15 de outubro, Dia do Professor, para, da tribuna do Senado, fazer uma saudação a todos os professores brasileiros não só em meu nome, como em nome do meu Partido, o PFL.

Na semana passada, fiz um pronunciamento especificamente sobre a questão da falta de professores, um déficit da ordem de 300 mil docentes, principalmente de Física, Química, Biologia e Matemática. É um mercado de trabalho que não está sendo usado, apesar do grande desemprego existente no Brasil e talvez no mundo inteiro.

Nesta data, eu não poderia deixar de me referir aos professores, aos profissionais dedicados, que formam as novas gerações, que nos formaram e que prestam um grande serviço ao País.

Em meu nome e em nome do PFL, dou as congratulações e os parabéns a todos os professores no seu dia.

Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, encontra-se em consulta pública, para posterior encaminhamento ao Congresso Nacional, dois anteprojetos de lei que alteram a legislação referente às agências reguladoras. O primeiro trata da gestão, da organização e do controle social das agências, e o segundo altera as competências da Agência Nacional de Energia Elétrica e de outras agências.

A mais importante das mudanças institucionais pelas quais passou o Brasil na última década, pelo menos na economia, foi a retirada do Estado de setores como os de telecomunicações e energia, e sua entrega à iniciativa privada. Embora sejam setores estratégicos, dos quais dependem toda a atividade econômica e o próprio desenvolvimento do País, a crise de endividamento do Estado mostrou a inviabilidade da preservação do modelo industrial baseado no monopólio empresarial estatal sobre a infra-estrutura.

Assim, ainda que se possa discutir a forma como foi conduzido o processo de desestatização, está claro hoje que esses setores privatizados vêm recebendo mais investimentos do que teria sido possível se houvessem permanecido na esfera do Estado.

Uma das vantagens do novo modelo reside no caráter eminentemente técnico da administração dessas empresas, liberadas da influência política dos ocupantes do Poder Executivo na nomeação de seus dirigentes.

É evidente, porém, que esses setores não poderiam ter sido repassados à iniciativa privada sem que certas salvaguardas houvessem sido estabelecidas, de modo a preservar o interesse público. Os mecanismos de mercado, sozinhos, são notoriamente incapazes de proporcionar a satisfação de necessidades básicas e difusas da população, sobretudo em um país com os contrastes e os desequilíbrios do Brasil. Por isso, o Governo passado, ao abrir mão do controle sobre as empresas de infra-estrutura, seguiu o exemplo de muitos países desenvolvidos ao criar as agências reguladoras.

Para exercerem apropriadamente suas funções de regulação e fiscalização dos serviços essenciais fornecidos por empresas privadas de grande porte, essas agências devem apresentar certas características, que não podem ser desprezadas. Em primeiro lugar, elas precisam ser órgãos de Estado, e não de Governo. Quer dizer, elas precisam ser independentes dos governantes, ainda que tenham de responder ao Estado por suas decisões. Por isso, entre outras exigências, elas precisam ter dirigentes nomeados para períodos determinados e não-coincidentes com os mandatos dos chefes do Poder Executivo.

Nesse sentido, elas constituem importante marco no fortalecimento das instituições, na estabilidade de regras e no cinturão de proteção da sociedade em qualquer governo, seja de esquerda ou de direita.

Esses são os princípios que explicam a existência das agências reguladoras no mundo inteiro. Elas são úteis à sociedade e precisam ser mantidas longe da influência transitória do governante do momento. São independentes, mas não pairam acima do bem e do mal, seus dirigentes são passíveis de demissão e obrigados a prestar contas ao Senado.

Nenhuma das propostas do anteprojeto apresenta aquilo que é considerado prioritário para o funcionamento das agências, que é a definição da política de recursos humanos para esses órgãos de Estado, um problema comum a todas elas, pois têm seu quadro de pessoal constituído em grande parte de contratações temporárias e uma crônica insuficiência no preenchimento de seus quantitativos, basicamente devido a restrições orçamentárias. Esse, sim, um dos mais graves desafios a serem enfrentados no âmbito da gestão das agências, que infelizmente foi ignorado no anteprojeto. Constata-se na prática que os anteprojetos trouxeram mais retrocessos do que aperfeiçoamentos, ao contrário do que vinha sendo divulgado e do que era esperado pelos especialistas, investidores e pela própria sociedade.

Com o objetivo de estabelecer princípios e mecanismos gerais para todas as agências, o que em tese é positivo, os anteprojetos mantiveram e até agravaram dispositivos que não tiveram efetividade no curto período de funcionamento desses entes estatais. Exemplos disso são o contrato de gestão e a figura do ouvidor na forma proposta pela Casa Civil, sobre os quais irei discorrer mais à frente.

Cabe também destacar que as agências não foram ouvidas previamente pelo Governo. É legítimo que o Poder Executivo possa pensar diferente das agências, mas não ouvi-las antes de submeter os anteprojetos à consulta pública é no mínimo ausência de sensibilidade, para ao dizer uma atitude pouco democrática.

O segundo anteprojeto retira das agências as competências de promover as licitações e celebrar os contratos de concessão de serviços, bem como outras relacionadas ao tema, como, por exemplo, a competência de expedir as declarações de utilidade pública, visando a desapropriação de áreas para a implantação de empreendimentos hidrelétricos e de linhas de transmissão.

Vejam, Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, a proposta do Governo procura alterar exatamente as competências que vêm sendo exercidas com eficácia pelas agências reguladoras. As licitações para as concessões dos serviços de telecomunicações, exploração de petróleo e gás natural e de empreendimentos de geração e transmissão de energia elétrica vêm tendo sucesso, e não consta no decorrer desses cinco anos de funcionamento qualquer denúncia de corrupção ou privilégio.

Contribui para esse sucesso a autonomia das agências, que dá aos investidores um sinal claro de isonomia de tratamento aos interessados nos processos licitatórios, importantes à medida que as empresas estatais estão, por determinação do próprio Governo, participando desses certames.

A principal constatação negativa a partir da análise da proposta é quanto aos efeitos da gestão ou gerência das agências reguladoras sobre os contratos. Na legislação atual, mesmo os contratos formalizados antes da criação da respectiva agência, são, na sua plenitude, administrados por ela. O disposto no anteprojeto deixa dúvidas quanto ao seu efetivo gerenciamento, pois não especifica, de forma clara, o papel de cada ente, ministérios e agências.

Pressupõe-se condição prévia para celebrar-se contratos o poder de promover seus aditamentos e de editar sua extinção. Nesse ponto, reside a maior fragilidade a que os setores regulados serão submetidos a partir do anteprojeto proposto. Se as agências não puderem promover a totalidade das sanções aplicáveis pelos respectivos contratos, ficarão fragilizadas perante os operadores ou se mostrarão ineficazes perante o mercado, até que ocorra a decisão pelo Ministério a que respectivamente estão vinculadas.

Esse último aspecto é de fundamental importância, pois será o Governo Federal, por meio de seus ministérios, que conduzirá as licitações em que estarão participando suas próprias empresas, no caso dos setores elétricos e de petróleo e gás (Eletrobrás e Petrobras). O conflito de interesses (Governo Federal ser, ao mesmo tempo, licenciador e licenciado) pode afastar o investidor privado de que tanto o País necessita, pois o Estado não possui os recursos necessários aos investimentos no setor de infra-estrutura.

É conveniente destacar que as competências propostas para serem retiradas das Agências podem voltar a elas, a qualquer tempo, por decisão dos respectivos ministros. Isso, além de acarretar a possibilidade de as agências terem de reorganizar tudo aquilo que foi desmobilizado, mostrará ao ambiente externo que o Governo não tem unicidade de tratamento nessa questão, o que é ruim para o País. Por outro lado, essa decisão, ficando a cargo dos ministérios, atinge inteiramente a autonomia dos reguladores.

Cabe ressaltar que, se a decisão de promover as licitações justifica-se pelo restabelecimento das funções consideradas “como próprias” do Governo Federal, estão legislando sobre o que já existe, pois as outorgas das concessões, como hoje estão regulamentadas, já são de competência do Presidente da República e não das agências reguladoras. A decisão de prorrogação das concessões já é, pelo menos no caso do setor elétrico, de competência do Ministério de Minas e Energia. Além disso, os processos licitatórios dependem de aprovação do Governo Federal e levam em consideração o planejamento dos setores de infra-estrutura do País, também de competência do Governo.

O primeiro anteprojeto prevê dois instrumentos de controle das agências pelo Poder Executivo: o contrato de gestão e a figura do ouvidor.

As agências terão de assinar contrato de gestão com os ministérios da área. O contrato se propõe a controlar a atuação administrativa e a avaliar o desempenho das agências, compatibilizando as atividades regulatórias com as políticas públicas e os programas governamentais, aperfeiçoando o acompanhamento e controle de gestão, promovendo maior transparência e controle social.

Vale ressaltar que o Contrato de Gestão como originalmente concebido é um instrumento para promover maior autonomia aos órgãos da administração pública; portanto, na proposta apresentada, sua figura foi radicalmente modificada em relação ao objetivo básico da criação desse mecanismo. O pressuposto de um Contrato de Gestão é a garantia de possuir orçamento e disponibilidade financeira para a realização de seus objetivos, dando maior autonomia à entidade signatária, o que foi ignorado na proposta do anteprojeto apresentada.

O contrato de gestão, tal como previsto no anteprojeto, é uma verdadeira “camisa de força” para as agências reguladoras. Assim, além de ser um instrumento de controle, dá enormes possibilidades ao Governo Federal de interferir na autonomia das agências, pressuposto essencial para a sua existência que está assegurado na lei de criação de cada uma delas. Se o atual Governo já não respeita essa autonomia em sua plenitude, imagine como será se a proposta for aprovada tal como se apresenta? Ademais, são tantos e tão burocratizantes os mecanismos de controle que só a elaboração do contrato e o seu cumprimento exigirão um esforço adicional imenso das agências, o que as desviará de suas atividades precípuas.

Apesar de algumas agências reguladoras terem em suas leis a obrigatoriedade de celebrar contratos de gestão com o Governo Federal, a intenção clara do legislador foi a de garantir a autonomia das agências. O próprio Legislativo evoluiu nesse aspecto à medida em que não fez prever nas leis da ANP e da Anatel - que vieram posteriormente à Aneel - tal figura.

O outro instrumento de controle proposto pelo Poder Executivo é a figura do ouvidor. Sob a roupagem de proteção aos usuários, essa figura é, na verdade, uma espécie de interventor ou preposto do Poder Executivo, atuando permanentemente nas agências, o que também macula a autonomia desses órgãos. Contribui para isso a forma de nomeação do ouvidor, diretamente escolhido pelo Presidente da República, sem prévia aprovação do Congresso Nacional. Por outro lado, as agências já têm suas próprias ouvidorias, com excelentes resultados, que têm a finalidade, essas sim, de ouvir as reclamações dos consumidores e lhes informar principalmente sobre seus direitos.

Com a evolução da democracia no mundo, situação em que a sociedade tem cada vez mais participação direta nos destinos das nações, o que se tem de harmonizar é o controle direto da sociedade com o do Poder Legislativo. Já existem no Brasil experiências nesse sentido criadas pelo próprio Poder Legislativo, em que o cidadão ou suas associações representativas participam diretamente do processo por meio das Comissões de Participação Legislativa existentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Bastaria, portanto, no caso do controle das agências, criar mecanismo semelhante.

No Senado, há projetos em tramitação que criam o controle por um conselho formado pelos presidentes de diversas comissões da Câmara e do Senado. O controle das agências deve ser feito pelo Poder Legislativo e por seus órgãos auxiliares e não por ouvidores nomeados pelo Presidente da República.

Em resumo, o anteprojeto de lei proposto transfere o controle das agências do Poder Legislativo para o Executivo, o que confere indesejável condição de pressão sobre esses órgãos reguladores, sobretudo porque há setores, como o elétrico e o de petróleo e gás, em que as empresas estatais são grandes operadoras no mercado.

É preciso perceber, Sr. Presidente, Srªs. e Srs. Senadores, que não se pretendeu, ao instituir as agências reguladoras, subtrair o papel dos Ministérios setoriais ou mesmo do Governo. O que se buscou, de fato, foi dar ao setor regulado estabilidade - estabilidade que é necessária ao investidor. Nesse aspecto, foi mantido o importante papel do Governo de formulador de políticas públicas.

O Governo Federal já controla a gestão das agências por meio da Secretaria Federal de Controle e se apóia nas fiscalizações realizadas pelo TCU, sendo transferido para o Congresso Nacional o exercício do controle social das agências reguladoras, já que são órgãos de Estado e têm no Senado Federal a Casa Legislativa que aprova seus dirigentes.

A iniciativa do Governo de reduzir o poder das agências, subordinando-as aos Ministérios, revela insegurança quanto à falta de controle direto dos setores de infra-estrutura. Revela, ainda, uma grave tendência ao centralismo e um desconforto quanto ao que escapa da política e passa ao poder da sociedade civil. Centralismo que, como visto, ultrapassa a repartição entre os Poderes e invade as prerrogativas do Legislativo.

Mas o pior traço autoritário da suposta consulta pública revela-se no prazo, brevíssimo, concedido à sociedade para a apresentação de sugestões. O Governo demorou nove meses para fazer esse anteprojeto e deu à sociedade civil, inicialmente, um prazo de uma semana para que desse sugestões, sendo ele prorrogado por mais quinze dias depois de protestos de todo o Congresso - tive oportunidade de falar aqui, assim como diversos companheiros. Ora, quem deseja a participação da sociedade civil no aperfeiçoamento de algum modelo não pode estabelecer prazo tão curto para a discussão de tema tão complexo.

Na verdade, temos aí mais um exemplo do caráter ambíguo da “democracia” petista, pela qual a consulta ao povo e aos especialistas é apenas formal, todas as possibilidades de intervenção verdadeira sendo-lhes vedadas a priori.

Sr. Presidente, após ter preparado este discurso, tive conhecimento de uma notícia que considero da maior gravidade. Ela foi publicada no jornal Correio Braziliense no domingo passado, Senador Mão Santa. Na realidade, um assessor do Ministro-Chefe da Casa Civil, José Dirceu, procurou os diretores da ANP no Rio de Janeiro para levar nomes de pessoas a serem nomeadas para funções técnicas gratificadas desses órgãos, superintendências, etc. Ora, a ANP é uma agência e, portanto, tem liberdade de nomear os seus auxiliares. A alegação era de que havia um acordo político com o PMDB. Na realidade, esses lugares técnicos, ocupados por pessoas que fazem carreira na instituição, estão servindo de moeda de troca para o apoio político do PMDB ou de outros partidos.

Gostaria de trazer aqui o meu protesto, em nome do meu Partido. Creio que é muito importante que o PMDB participe do Governo Lula, mesmo porque ele vem dando um apoio importante no Congresso à aprovação de projetos.

Sr. Presidente, quando V. Exª esteve presente na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania para aprovação da reforma da Previdência, não sei se viu que os Senadores do PMDB tinham muito mais entusiasmo para aprovar a proposta do Governo do que os Senadores do PT, que praticamente não a defendiam. Enquanto isso, o Senador Romero Jucá e outros do PMDB estavam lá, firmes, defendendo a proposta do Governo.

Acho justo que o PMDB participe do Governo, mas isso deve ocorrer por meio de um ministério. Desde o começo do Governo, o PMDB reivindica dois ou três ministérios, o que considero justo, haja vista ser a maior Bancada no Senado. Muitos parlamentares preparados podem ser ministros pelo PMDB.

No entanto, não dar um ministério ao PMDB e distribuir cargos técnicos nas agências reguladoras é um absurdo!

Vamos ter aqui uma CPI, já solicitada no Congresso, para discutir os critérios de nomeação. De tudo o que já vi, inclusive na área de saúde e em diversas áreas, o mais grave ocorreu na ANP. Trata-se de uma agência que não representa o Governo, mas o Estado; portanto, o Governo não tem de interferir na nomeação, que deve ser de livre escolha de seus dirigentes e diretores. Estes, sim, podem ser nomeados pelo Governo, que poderia, mas não deveria, fazer negociação política - e tem feito. Há um cargo na ANP para o qual foi encaminhado um nome que o Senado não aprovou, e até agora o Governo não encaminhou outro nome.

Então, acho mais salutar para o funcionamento dessas agências que o Governo nomeie os seus diretores, mesmo que por um critério político, o que não é o ideal. Não pode, entretanto, interferir internamente na agência para nomear superintendentes ou assessores sob a alegação de negociação política com outros partidos - e não foi nem a Ministra de Minas e Energia, a quem cabe supervisionar a agência. A Casa Civil mandou um assessor ao Rio de Janeiro com esses nomes a serem nomeados.

Então, é este o protesto que faço.

Sr. Presidente, encerro o meu discurso lendo uma última frase. Por fim, sugerimos que o Governo elabore, em caráter de urgência, a proposta de política de recursos humanos para as agências reguladoras, com a participação desses órgãos, encaminhando-a ao Congresso Nacional. Ao mesmo tempo, que viabilize a abertura de um diálogo franco com a sociedade e principalmente com os setores diretamente envolvidos, concessionários e consumidores, no sentido da elaboração de uma proposta definitiva e justa para que as agências possam cumprir seu papel institucional.

Era o que tinha a dizer, Sr. Presidente.

Muito obrigado.