O SR. SÉRGIO GUERRA (PSDB - PE. Pronuncia o seguinte discurso. Sem revisão do orador.) - Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores. Tomei a iniciativa hoje, depois de uma reunião com a Bancada do meu Partido, de dar alguns esclarecimentos, na medida do possível organizados, sobre a questão do orçamento que tramita no Congresso Nacional.

Há vários anos, o então Presidente da Câmara dos Deputados, Deputado Luís Eduardo Magalhães, depois dos fatos ocorridos em torno da chamada CPI do Orçamento, convocou representantes da Câmara dos Deputados, assim como o fez o Presidente José Sarney com os Senadores, para formarem uma comissão com o objetivo de reestruturar a tramitação do Orçamento no Congresso Nacional. Foram convocados, naquela oportunidade, Senadores e Deputados que tinham alguma forma de convivência, de especialização, em relação à matéria. Ex-Secretários de Fazenda, ex-Governadores, ex-Ministros - essa Comissão se reuniu, escolhendo para Presidente o Senador José Fogaça e, para Relator, o então Deputado Sérgio Guerra, que hoje fala sobre o assunto.

Até então, Deputados e Senadores, de maneira geral, emendavam o Orçamento na forma convencional. Apresentavam emendas e, em alguns casos, acresciam assinaturas às emendas que sustentavam, e essas indicações eram então chamadas de emendas coletivas.

Essa apresentação se dava a uma Comissão isolada do conjunto do Congresso, que tinha um imenso poder. Parcela mínima dessas emendas apresentadas era acatada, da mesma maneira que um comando da Comissão tinha enorme poder sobre o conjunto do Congresso. Essa era, entre muitas, a distorção central na estruturação do Orçamento no Congresso Nacional.

Naquela época, o Congresso, por meio dessa Comissão, propôs uma série de medidas inovadoras, ouvindo a sociedade. Foram considerados setores sociais diversos que tinham relação com o problema - secretários de Fazenda, ex-ministros de Estado e representantes da sociedade civil. Todos participaram, ao longo de quatro meses, de um exame profundo do problema.

Vou tratar hoje de apenas um dos focos da reforma, exatamente a aprovação e apresentação de emendas ao Orçamento da União. Foi instituída naquela oportunidade a figura das chamadas emendas individuais. Seu objetivo era permitir que Parlamentares, no plural, pudessem produzir emendas com caráter municipal, para cobrir pequenas obras nos diversos Municípios brasileiros. Essas emendas teriam, como têm ainda, um limite financeiro e garantiam aos Parlamentares o direito de fazer esforço administrativo e político para que Municípios brasileiros, normalmente desassistidos, tivessem acesso a recursos públicos federais que não lhes chegam nunca.

Houve uma discussão em torno disso...

O SR. PRESIDENTE (Eduardo Siqueira Campos. Fazendo soar a campainha.) - Srªs e Srs. Senadores, há um orador na tribuna.

O Sr. Arthur Virgílio (PSDB - AM) - Senador Sérgio Guerra, V. Exª me permite um aparte?

O SR. SÉRGIO GUERRA (PSDB - PE) - Vou continuar um instante e concederei o aparte ao Senador Arthur Virgílio.

Essas emendas individuais tinham por objetivo os investimentos nos Municípios. Houve uma discussão em torno delas. Alguns alegaram que esses projetos nos pequenos Municípios representavam, na prática, dispersão de recursos públicos; que havia dificuldade de fiscalização desses projetos; que representavam uma forma de proliferar recursos que, na verdade, não teriam continuidade. Estimulariam a situação das chamadas obras inacabadas.

A Comissão não pensou assim. E não pensou assim por algumas razões. Primeiro, julgou que a forma adequada de o Governo Federal chegar a Municípios carentes do Brasil, especialmente em suas áreas mais pobres, seriam esses investimentos aprovados no Congresso para programas nesses Municípios. Municípios com R$300 mil, R$400 mil de receita, que vivem do FPM - e são alguns milhares - recebem por autorização do Congresso, por sua iniciativa e dos Parlamentares, emendas que se transformam em pequenas obras, que são grandes obras na perspectiva desses Municípios.

Ao longo do tempo, essas iniciativas demonstraram-se absolutamente saudáveis. É nelas que se verifica a maior adimplência e onde não se percebe sinal de corrupção. As emendas individuais, portanto, consolidaram-se ao longo dos últimos dez anos como uma forma adequada de o Congresso contribuir com os Municípios brasileiros, levando o Governo Federal a iniciativas que, não fosse a intervenção do Congresso, não teriam como alcançar milhares de brasileiros esquecidos.

Ouço a palavra do Senador Arthur Virgílio.

O Sr. Arthur Virgílio (PSDB - AM) - Senador Sérgio Guerra, sou um privilegiado porque conheço o cerne do pronunciamento que V. Exª faz nesta Casa pela conversa que, ao longo dos últimos dias, temos mantido. Repito, sou privilegiado porque, ontem, pude tomar uma lição de Orçamento e de respeito ao País pela via da elaboração da Lei Orçamentária, ouvindo V. Exª. Hoje, posso aqui confirmar a sua lucidez, já que as demais características e a própria lucidez são velhas conhecidas deste seu companheiro. Chamo a atenção da Casa para o fato de que, há muito tempo, não ouço um pronunciamento tão importante. Cada Parlamentar - eu inclusive - que pronuncia um discurso imagina que o seu é definitivo e que, a partir daí, os tempos mudam. Talvez V. Exª esteja fazendo o mais relevante pronunciamento desta Legislatura até o presente momento. Portanto, a Casa precisa ouvi-lo, precisa aparteá-lo, discutir as suas idéias, ler as notas taquigráficas posteriormente e sobretudo sentir o peso das suas idéias, que remetem a uma nova postura do Parlamento diante do Orçamento - o nacional, o regional estratégico tomando lugar do menor, do ínfimo; a perspectiva de se maximizar cada tostão em favor do desenvolvimento. Em outras palavras, repito, Senador Sérgio Guerra, que, de todos os pronunciamentos que ouvi nesta Legislatura até o presente, talvez o mais relevante tenha sido este que V. Exª tão despretensiosamente vai executando. Sem dúvida alguma. Por isso, estou a confirmar a admiração e a retomar a aula de ontem. Muito obrigado a V. Exª pela honra de me ter permitido aparteá-lo.

O SR. SÉRGIO GUERRA (PSDB - PE) - Agradeço a palavra do meu Líder, Senador Arthur Virgílio.

A segunda categoria de emendas então produzida foi a das chamadas emendas de Bancada. Qual o seu conceito? Bancadas estaduais se reuniriam para estabelecer programas de interesse estadual, projetos claramente de perfil estadual. A definição das emendas de Bancada estadual, na hora em que surgiram na Comissão, sendo depois produzida a resolução, implicava, primeiro, dez emendas para cada Estado. Estados maiores ponderaram que não deveriam ser dez, mas mais de dez o número das suas emendas. A Comissão entendeu que o número de prioridades não era o problema. Importante que fossem dez, para forçar uma negociação; que fossem dez, para que os Estados reproduzissem nas dez as suas verdadeiras prioridades; importante que fosse um número limitado, para forçar uma pressão dos setores sociais interessados; importante que o quorum para sua aprovação fosse de três quartos, para que as minorias estivessem preservadas e protegidas e também para que, mais uma vez, a negociação fizesse com que aquela relação de dez emendas de cada Estado refletisse prioridades verdadeiras, legítimas e consistentes de cada Estado da Federação. Esse conceito foi aceito pelo Senado, pela Câmara e pelo Congresso, que aprovou a nossa resolução, da qual fui Relator, por consenso.

As emendas de Bancada estadual foram o grande fator de democratização da prática do orçamento no Congresso. A mobilização dos Estados em torno dessas prioridades - que incorpora Deputados, Senadores e setores sociais - é vasta. O Congresso, ao longo de 30 dias, movimenta-se de forma construtiva, para discutir, nas emendas de cada Bancada, a prioridade de cada Estado. Rompeu-se o antigo círculo que reduzia a poucos o direito de influir, e criou-se o ambiente no qual todos passaram a contribuir, por Estado - o menor Estado e o maior Estado da Federação.

Essa terá sido a grande conquista das emendas de Bancada estadual. Em conseqüência delas, dezenas de obras passaram a ser feitas nos Estados. Depois de produzidas pelo Congresso e apresentadas aqui, transformaram-se em reivindicações dos Governadores, dos Prefeitos, das sociedades de cada Estado. Essas emendas possibilitaram a construção de obras públicas no Brasil inteiro, como não acontecia antes. As decisões, até então, do Governo Federal sobre obras nos Estados limitavam-se apenas à decisão dos Ministros e a uma vaga contribuição do Congresso. Depois das emendas de Bancada estadual, essas decisões passaram a refletir os Estados, valorizando o Congresso - Câmara dos Deputados e Senado Federal.

As emendas de Bancada estadual, porém, sofreram algumas distorções. A primeira delas teve origem em pequenos Estados. Alguns Estados com poucos Parlamentares e com número razoável de emendas tenderam a dividir entre si as emendas que deveriam aprovar. Essa divisão fere o princípio e o objetivo da resolução, que era o de forçar não a individualização das iniciativas, mas a discussão de todos, para que resultasse, de um quorum exigente, um consenso estadual amplo.

Ao longo do tempo, elas foram afetadas por outra medida absolutamente inadequada nesse aspecto, embora justificada em outro aspecto. A medida inadequada, chamada “emenda rachadinha”, nada mais é do que determinada emenda geral, um “guarda-chuva” que se prolifera em pequenas iniciativas municipais. Essas emendas, com esse contorno, rompem o conceito da resolução feita, na medida em que, para o atendimento das iniciativas municipais, estava previsto e continua previsto o conjunto das emendas individuais, enquanto que, para as emendas estaduais, estão previstos os programas estaduais, estruturadores, de larga envergadura.

Houve essa deformação que precisa ser encarada, até pela sua naturalidade, porque ela não surgiu do vento e nem de pressões indevidas. Surgiu da população, do Município, da base necessitada de um Governo Federal atuante e não de um Governo Federal ausente, como tem sido o do Brasil há muitos anos, incapaz de investir sequer 10% do que o País precisa que seja investido.

Com um Orçamento como esse que está aí, aprovado em mais de R$12 bilhões e que executa R$600 milhões até agora, estão desautorizados o Congresso e a democracia no Brasil. O Orçamento aprovado não foi o Orçamento do Presidente Fernando Henrique Cardoso e nem o do Presidente Lula, mas foi o Orçamento do Congresso e do Brasil. Como tal, há que se cumprirem os contratos, há que se fazer pelo menos uma adequada e correta equação para o cumprimento de metas mínimas e prioritárias.

O terceiro conjunto é o das chamadas emendas regionais. O objetivo dessas emendas era atender, de maneira consistente, programas que são mais que estaduais, porque estão contidos nas regiões. Essas emendas regionais não foram devidamente utilizadas. As Bancadas regionais não se organizaram como deviam e, embora necessárias, perderam consistência no conjunto.

O Sr. Fernando Bezerra (Bloco/PTB - RN) - Permite-me V. Exª um aparte?

O SR. SÉRGIO GUERRA (PSDB - PE) - Quero ouvir o Senador Fernando Bezerra.

O Sr. Fernando Bezerra (Bloco/PTB - RN) - Senador Sérgio Guerra, tenho o privilégio de conhecer, antecipadamente, o pensamento de V. Exª. Concordo com o Senador Arthur Virgílio no sentido de que V. Exª pronuncia hoje um dos discursos mais importantes já ouvidos nesta Casa a respeito do Orçamento da União, do qual V. Exª é profundo conhecedor, por sua experiência ainda como Deputado Federal na Comissão Mista do Congresso Nacional. V. Exª nos dá uma aula da história da Comissão do Orçamento e da questão que considero primordial hoje: a fragilidade da peça a que todos nós somos instados a aprovar às pressas. No exemplo citado por V. Exª, de um orçamento de R$12 bilhões de investimento, executamos neste ano, independentemente do Governo, seja ele qual for, apenas 6% - pouco mais ou pouco menos do que esse índice -, ou seja, apenas R$600 milhões. Todos estamos convictos de que precisamos promover uma profunda transformação na estrutura desse orçamento. Tenho ouvido aqui o Senador Antonio Carlos Magalhães defender a imposição orçamentária, o que é impossível, porque o orçamento, por si só, é uma estimativa das receitas e das despesas. Portanto, tal idéia se faz impossível. Contudo, Senador Sérgio Guerra, não podemos continuar com esse faz-de-conta do Congresso Nacional e do Executivo. O Executivo nos apresenta uma proposta irreal e faz com que o Congresso também promova uma proposta irreal, na medida em que todos nós temos o interesse na apresentação de emendas que possibilitem o desenvolvimento regional e o atendimento dos interesses de cada Estado. Quero me solidarizar com V. Exª e dizer que tenho acompanhado, passo a passo, as negociações lideradas por V. Exª na Comissão de Orçamento, para que haja um espaço na compreensão da nossa responsabilidade, como Senadores da República, com os nossos Estados. Devemos apresentar nossa participação na emenda orçamentária não de forma pequena, como alguns estão querendo compreender, mas de uma forma que espelhe a dimensão da nossa responsabilidade. Parabéns, Senador Sérgio Guerra! Solidarizo-me inteiramente com o pronunciamento de V. Exª.

O SR. SÉRGIO GUERRA (PSDB - PE) - Agradeço a palavra do Senador Fernando Bezerra, Senador do Nordeste, de conhecimento prático, que tem dado grande contribuição para a reforma desse modelo.

O Sr. João Capiberibe (Bloco/PSB - AP) - Senador Sérgio Guerra, permite-me V. Exª um aparte?

O SR. SÉRGIO GUERRA (PSDB - PE) - Concedo o aparte a V. Exª.

O Sr. João Capiberibe (Bloco/PSB - AP) - Senador Sérgio Guerra, V. Exª está desenvolvendo um tema fundamental para esta Casa e para o País. O troféu da disputa política é o orçamento público. E o Presidente Lula, no ano passado, quando ganhou as eleições, ganhou o direito de executar o orçamento público, mas não existe orçamento público, porque 50% dele está comprometido com o pagamento dos juros e dos serviços da dívida. Estamos discutindo e formatando um orçamento que não existirá no próximo ano, porque será contingenciado. Poderíamos estabelecer que todos nós, Parlamentares, legisladores, pudéssemos formatar um Orçamento impositivo, de acordo com a proposição do Senador Antonio Carlos Magalhães. É melhor contar com pouco, mas com o certo, do que com muito na completa insegurança. Um instrumento fundamental da política é o Orçamento. É com o Orçamento que se faz política. Então, nós, que vamos emendar esse Orçamento com emenda individual e com emenda de Bancada, precisamos saber exatamente se é possível executá-lo no próximo ano, porque de nada adianta planejar e não poder executar. Poderíamos estabelecer uma grande discussão com relação a essa questão. Aqui há vários ex-Governadores que sabem perfeitamente que só podemos planejar se tivermos segurança de que poderemos executar.

O SR. SÉRGIO GUERRA (PSDB - PE) - Agradeço a palavra sensata do Senador João Capiberibe.

O Sr. Antero Paes de Barros (PSDB - MT) - Senador Sérgio Guerra, V. Exª me permite um aparte?

O SR. SÉRGIO GUERRA (PSDB - PE) - Peço ao meu companheiro Senador Antero Paes de Barros um instante, para avançar um pouco no raciocínio e dar consistência à discussão que está sendo formulada.

O quarto conjunto de emendas são as emendas previstas e atualmente executadas: as emendas de Comissões permanentes. Qual a sua finalidade? Aprovar programas, projetos de caráter nacional, com a noção de que a construção do Orçamento não se pode dar apenas na perspectiva do Município, do Estado, da Região, mas, necessariamente, na perspectiva da Nação.

Os orçamentos implicam programas nacionais, e é para o desenvolvimento desses programas que estão sendo feitas as emendas de Comissão permanente no Senado e na Câmara.

Há dois grandes desvios no processo orçamentário, já abordados aqui, de maneira espontânea, por dois ou três Senadores. O primeiro deles é a fantasia que caracteriza a produção do Orçamento. Essa fantasia começa nas expectativas e previsão de receita. De uma maneira geral, Governos federais omitem receitas e o Congresso fabrica receitas. Estabelece-se uma ilusão pela qual se divide vento e não se constrói coisa alguma.

Essa falta de sintonia, de lealdade e de efetiva democracia na relação do Senado e da Câmara com o Executivo e do Executivo com o Congresso é o vetor inicial desse grande desequilíbrio, que só poderá ser resolvido na linha da proposta do Senador Antonio Carlos Magalhães. Não a conheço integralmente. Não acredito num orçamento absolutamente impositivo, mas acredito no desenvolvimento dessa idéia, que começa necessariamente com ajustes sobre as receitas.

O Congresso aprova o que todos sabem que não vai valer. O Executivo reproduz uma das atitudes mais antidemocráticas plausíveis: a figura do contingenciamento. Toda a ação do Congresso passa a não valer coisa alguma. Alguns passam a dominar as decisões sobre o Orçamento. Atualmente, o contingenciamento é de 80%, ou seja, não valem nada 80% do que foi discutido e aprovado. E alguns têm o direito arbitrário de decidir sobre os 20% que valerão alguma coisa. Os cancelamentos não são feitos considerando o mérito dos projetos, a sua prioridade, a sua oportunidade. Os cancelamentos são lineares, mas a decisão é arbitrária, para favorecer uns e prejudicar outros.

Ouço o Senador Antero Paes de Barros.

O SR. PRESIDENTE (Eduardo Siqueira Campos) - Senador Sérgio Guerra, a Mesa faz um apelo para V. Exª. Hoje, como ontem, o painel que auxilia a Mesa a advertir os Srs. Senadores quanto ao tempo está com problemas. A Mesa alertou V. Exª quando faltava um minuto para o fim de seu pronunciamento. Já há seis minutos decorridos do fim do tempo de V. Exª, e há três oradores inscritos para comunicações inadiáveis. Se V. Exª conceder aparte a um Senador, deixará vários outros sem o direito de fazê-lo.

O SR. ANTERO PAES DE BARROS (PSDB - MT) - Sr. Presidente, é uma questão de ordem.

O SR. PRESIDENTE (Eduardo Siqueira Campos) - V. Exª formulará a questão de ordem.

Senador Sérgio Guerra, peço a V. Exª que encerre o seu pronunciamento, pois não tem mais o direito regimental de conceder aparte a nenhum dos Srs. Senadores.

A Mesa agradece a colaboração de V. Exª.

O SR. ANTERO PAES DE BARROS (PSDB - MT) - Sr. Presidente, a minha questão de ordem deve ser feita antes de o Senador Sérgio Guerra encerrar seu pronunciamento.

O SR. PRESIDENTE (Eduardo Siqueira Campos) - Uma questão de ordem refere-se aos trabalhos e não ao fim de um pronunciamento, Senador.

O SR. ANTERO PAES DE BARROS (PSDB - MT) - É sobre os trabalhos, exatamente.

O SR. PRESIDENTE (Eduardo Siqueira Campos) - Senador Antero Paes de Barros, formule sua questão de ordem. A Mesa responderá.

O SR. ANTERO PAES DE BARROS (PSDB - MT) - Eu havia solicitado o aparte para cumprimentar o Senador Sérgio Guerra pela importância do seu pronunciamento, e S. Exª me disse que me concederia o aparte em seguida. Portanto, peço a V. Exª que considere essa possibilidade.

O SR. PRESIDENTE (Eduardo Siqueira Campos) - V. Exª não formula uma questão de ordem. De qualquer sorte, o Regimento é claro, e o Senador Sérgio Guerra bem sabe que não pode conceder um aparte de um tempo de que não dispõe mais.

Senador Sérgio Guerra, peço a V. Exª que conclua seu pronunciamento, pois a pauta de hoje é extensa. Vamos cumprir o Regimento Interno.

O SR. SÉRGIO GUERRA (PSDB - PE) - Sr. Presidente, sinto não poder ouvir a manifestação de vários Srs. Senadores.

Quero estabelecer três conclusões. Em primeiro lugar, devo dizer que é impensável continuarmos nessa fantasia na qual as receitas não se confirmam e os contingenciamentos se reproduzem. Esse é um fator de desequilíbrio, de descumprimento democrático, que pode permitir desvios que a sociedade não aceita.

Em segundo lugar, quero dizer que o Congresso deve se reestruturar, para que a prioridade não seja o Deputado nem o Senador, mas o mérito dos projetos, para que os Relatores dêem pareceres sobre os projetos e não adotem métodos quantitativos, crescentemente individualistas, que estão comprometendo a construção orçamentária.

Por último, Sr. Presidente, gostaria de falar sobre o papel do Senado. Os Senadores são, do ponto de vista do Orçamento, absolutamente insignificantes. Verdadeiramente, alguns Senadores, pela sua importância pública, são capazes de interferir no processo de construção orçamentária. Mas é inaceitável que, em Estados como São Paulo, setenta Deputados resolvam as prioridades do Estado, de um lado, e que, do outro lado, três Senadores representem o Senado. Para Minas Gerais, são cinqüenta Deputados para três Senadores; para o Rio de Janeiro, quarenta e cinco para três. Para cada Estado do Brasil, há essa total e completa falta de equilíbrio.

Por isso, defendo, com muitos companheiros, o direito dos Srs. Senadores, no exercício dos seus mandatos, de acordo com a natureza dos seus mandatos - é preciso um mínimo de equilíbrio, que não está muito longe de ser conquistado -, de emendar os projetos estruturantes para cada Bancada, representada por cada Estado no Senado, com três emendas que representam o compromisso dos Senadores com a sua base e com o seu Estado. Defendo a valorização do Senado como ela deve se dar.

De toda maneira, essa é uma medida provisória com vista a uma grande reforma nesse sistema. Essa reforma começa por algo na linha do Orçamento impositivo e por uma reestruturação da Comissão de Orçamento, que não pode ser sazonal, que deve ser permanente e que deve analisar não a origem das emendas, mas a qualidade dos projetos, para promover políticas públicas responsáveis.

Essa é a palavra que gostaríamos de defender hoje.