O SR. EFRAIM FILHO (Bloco Parlamentar Democracia/UNIÃO - PB. Para proferir parecer.) – Sr. Presidente Davi Alcolumbre, Srs. Senadores, Sras. Senadoras, um tema de envergadura porque trata de segurança pública e trata também de segurança viária. Temos aqui a presença de guardas municipais, de agentes de trânsito, que são interessados no tema, assim como a sociedade brasileira, acima de todos, também o é, e é nesse sentido que passaremos ao nosso parecer.

    O relatório já foi feito pelo Presidente. Passamos à análise das emendas.

    Vem a este Plenário o exame de admissibilidade e mérito das emendas apresentadas em substituição à CCJ, a qual compete originariamente o exame das emendas apresentadas em Plenário, nos termos do art. 359, do Regimento Interno do Senado Federal. Como é de conhecimento público, parte da matéria objeto da PEC em análise foi discutida pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito da ADPF nº 995, tendo a Corte decidido por maioria, em agosto de 2023, por considerar as guardas municipais como órgãos efetivos de segurança pública. Recentemente, em 20 de fevereiro de 2025, o STF, também por maioria, ao apreciar o Tema 656, de repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário, a fim de declarar a constitucionalidade do art. 1º, inciso I, da Lei 13.866, de 2004, do Município de São Paulo, tanto em sua redação original, como na redação dada pela Lei 14.879, de 2009.

    Na ocasião, Sr. Presidente, foi fixada a seguinte tese:

É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, §8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional.

    Sobre os agentes de trânsito, em análise incidental, o STJ entendeu que após o advento da Emenda Constitucional nº 82, de 2014, que acrescentou o §10 ao artigo 144, da Constituição Federal, que à época foi de minha relatoria enquanto Deputado Federal, e do advento da Lei nº 13.675, de 2018, que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), a segurança viária é considerada atividade de segurança pública, ou seja, de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas, e os agentes de trânsito são considerados integrantes operacionais do Susp, conforme o art. 9º, §2º, inciso XV, da referida lei, conforme o recurso especial supracitado. Na lei do Susp, os agentes de trânsito têm o mesmo status que os demais órgãos de segurança pública e também o mesmo status das guardas municipais (art. 9º, §2º).

    Sobre a Emenda nº 2 é importante sublinhar que recente decisão monocrática do Ministro Flávio Dino, do STF, na ADPF nº 1.214, reafirma a decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no sentido de vedar o uso do nome "polícia municipal" pela guarda municipal local, em virtude de alteração na Lei Orgânica do Município de São Paulo, pelo fato de todo o arcabouço normativo – Constituição e legislação infraconstitucional federal – utilizar a nomenclatura "guardas municipais", e da importância de se evitar confusão institucional e prejuízos à uniformidade dos sistemas com alterações legislativas locais.

    Em tributo ao princípio federativo, defendemos que os municípios tenham autonomia para definirem o melhor desenho institucional para as suas forças de segurança pública, considerando suas realidades locais. O art. 22 da Lei 13.022, de 2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais), já oferece possibilidades de nomenclatura, as quais podem servir como referência, mas não impedem uma ampliação, razão pela qual há espaço, sim, para outras nomenclaturas.

    O novo §8º, "c", proposto, repete a tese de repercussão geral fixada no RE nº 608.588, e consideramos que, de fato, serve como bom norte legislativo para o novo papel das guardas municipais.

    Recebemos nesse sentido sugestões, tanto da Associação dos Agentes de Trânsito do Brasil (AGT Brasil), a quem faço a saudação – está presente aqui nas galerias –, bem como da Associação Nacional de Guardas Municipais e de diversas associações, federações, que estiveram junto conosco também nesse encaminhamento.

(Soa a campainha.)

    O SR. EFRAIM FILHO (Bloco Parlamentar Democracia/UNIÃO - PB) – A primeira defende a necessidade de se prever a expressão "policiamento viário", o ingresso na carreira via concurso público, assim como o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, como elementos intrínsecos da atividade dos agentes de trânsito.

    A segunda, por sua vez, oferece sugestões com base na Emenda nº 2. Propõe a previsão de possibilidade de alteração das nomenclaturas das guardas municipais, nos termos da Lei nº 13.022, de 2014, que prevê rol de nomes possíveis no parágrafo único do art. 22 – guarda civil, civil municipal, metropolitana, civil metropolitana – e determina a provisão de cargos por meio de concurso público, remetendo também às regras já constantes do Estatuto Geral. No mais, defende o que já dispõe a referida Emenda nº 2 do Plenário: previsão de policiamento ostensivo e comunitário, vedação de policiamento judiciário e controle externo pelo MP.

    A provisão de cargos por meio de concurso público e o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público já constam da Constituição Federal, nos seus artigos 37, inciso II, e 129, inciso VII. Consideramos, portanto, nesse ponto, desnecessárias tais adições ao texto. Não obstante, consideramos importante que a PEC nº 37, que elenca as guardas municipais entre os órgãos de segurança pública, preveja no §8º do art. 144, Senador Styvenson, a expressão "policiamento ostensivo local e comunitário para as guardas", com o fim de esclarecer as atribuições, conforme os citados julgados, tanto do STF quanto do STJ – a ADPF nº 995, o RE nº 608.588 e Resp nº 1.818.872 –, e assim acionar a necessidade de controle externo pelo MP.

    Ademais, é necessário que as atribuições das guardas municipais se estendam para todo o município, motivo pelo qual retiramos qualquer trecho limitador de sua atuação fora dos limites urbanos, mantidos, claro, os limites municipais, considerando que, em muitos desses municípios brasileiros, a zona rural responde pela maior parte da área territorial do ente.

    Optamos ainda por utilizar a expressão "agentes de trânsito" no proposto inciso VIII do caput do artigo 144 da Constituição Federal, por entender que o termo já é consolidado no texto constitucional, no próprio inciso II do §10 –, importante essa citação: no inciso II, §10 – do mesmo artigo. Mudança de tal natureza poderia causar insegurança jurídica nos atuais agentes de trânsito, atores importantes na garantia da incolumidade das pessoas e do patrimônio nas vias nacionais.

    Para que não haja choque com atribuições de outros órgãos de segurança pública, previstos no art. 144 da Constituição Federal, é importante destacar a atuação das guardas e dos agentes de trânsito como de apoio e colaboração com os demais órgãos, em harmonia com o que disciplina o art. 4 do Decreto nº 11.841, de 2023.

    Já caminhando para a conclusão, Presidente, é importante citar que, por outro lado, a adição da expressão "órgãos executivos rodoviários" e "órgãos ou entidades executivas de trânsito", como pretende a Emenda nº 3, de Plenário, expande demasiadamente o escopo do art. 144, que trata eminentemente de órgãos de segurança pública, partícipes decisivos na garantia da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Ao incluir de forma genérica "órgãos ou entidades executivas de trânsito" no rol dos órgãos de segurança pública, a proposição acaba por considerar de tal natureza órgãos e agentes que, atualmente, em que pese sua importância para o sistema rodoviário, exercem funções administrativas internas, com pouca ostensividade nas vias públicas, quando em função de fiscalização e policiamento. Ademais, as atividades de patrulhamento ostensivo nas rodovias federais já são exercidas, no âmbito da União, pela Polícia Rodoviária Federal, o que poderia gerar conflito de atribuições e perda de eficiência, em contrariedade ao art. 37, caput, da Constituição Federal. Assim, consideramos tais motivos de relevo para a rejeição da emenda em questão.

    Portanto, Sr. Presidente, o nosso voto é pela aprovação da PEC nº 37, de 2022; pela aprovação parcial da Emenda nº 2, de Plenário; e pela rejeição da Emenda nº 3, de Plenário, na forma das seguintes emendas... E aí a conclusão do voto, Presidente.

    Fica, portanto, inserido no art. 144, no inciso VII, com a seguinte redação: "guardas ou polícias municipais"; no inciso VIII: "agentes de trânsito".

    Faço uma pausa aqui. Esse é o sentido principal da PEC, para que você possa ter, no arcabouço da segurança pública, um reforço de agentes, que já estão presentes no dia a dia da relação com as sociedades, dialogam com a vida real das cidades e dos municípios. Então, os agentes de trânsito e os guardas municipais, hoje, a população já os vê como uma força de Estado, uma força pública, que reforça o sentimento de segurança pública. São agentes fardados, que circulam e precisam ter as suas atribuições reconhecidas para poderem agir em colaboração, tanto vertical quanto horizontal – União, estados e municípios –; de forma horizontal, Polícia Federal, Polícia Militar, Polícia Civil, Bombeiros, Polícia Rodoviária Federal, guardas ou polícia municipal e os agentes de trânsito, a partir da aprovação da PEC, para que, em conjunto, possam oferecer mais segurança pública à sociedade brasileira, com melhor treinamento e melhor qualificação, já que hoje a gente sabe que a contratação de novo efetivo tem limitações orçamentárias para qualquer ente nacional.

    Então, aproveitar as forças que já estão em atuação e trazê-las para agir em colaboração com os demais, trazendo esse sentimento de segurança pública a uma sociedade que vive aflita, a uma sociedade que vive, muitas vezes, amedrontada, cujo coração palpita quando vê dois homens em uma moto se aproximando de você no meio da rua. É esse sentimento de insegurança pública que tem que ser combatido.

    Por isso, voltando ao texto, inserimos, no art. 144, no arcabouço das forças de segurança pública, alinhado com aquilo que o sistema de segurança pública brasileiro já diz, na linha da colaboração e do apoio, volto a citar:

Art. 144. ..........................................................

.........................................................................

VII – guardas ou polícias municipais;

VIII – agentes de trânsito.

    E aí modificamos o §8º, dizendo o seguinte:

§8º Os Municípios poderão constituir guardas ou polícias municipais, com atribuições de [e aí eu peço atenção, meu caro Senador Marcos Pontes]:

I - proteção de seus bens, serviços, instalações;

II - policiamento ostensivo local e comunitário;

III - exercício de ações de segurança em seus territórios;

IV - apoio e colaboração com os demais órgãos de segurança

pública previstos no caput deste artigo, conforme dispuser a lei.

........................................................................

    E alteramos também o §10, no seu inciso I. O §10 trata de segurança viária. E aqui esclareço um pedido de mudança: não dava para fazer, no caput do §10, a inclusão de policiamento de trânsito, porque o conceito de segurança viária é bem mais amplo, ele inclui os conceitos de educação de trânsito, fiscalização de trânsito e engenharia de trânsito. Então, essa modificação foi feita no inciso I, quando diz que a segurança viária:

§10. ...............................................................

I - compreende a educação, a engenharia, a fiscalização e o policiamento de trânsito, além de outras atividades previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade urbana eficiente; e

.......................................................................... 

(Soa a campainha.)

    O SR. EFRAIM FILHO (Bloco Parlamentar Democracia/UNIÃO - PB) – E, no inciso II, que não teve a sua redação modificada, está lá previsto que cabe, nos âmbitos dos estados e dos municípios, aos respectivos órgãos de trânsito e agentes de trânsito essas atribuições, porque se se colocassem os agentes de trânsito no §10º, que é geral, ficaria a Polícia Rodoviária Federal excluída das competências da segurança viária, o que logicamente não faz algum sentido.

    Acredito que dessa forma a gente contempla esse novo arcabouço legal e aí eu concluo.

    Permitam-me trazer esse pensamento de quem se aprofundou no tema, de quem debateu o tema, de quem recebeu diversas associações.

    A segurança pública, Senador Contarato e Senador Izalci, é tema de primeira magnitude, dialoga com a vida real das pessoas. Há esse sentimento, muitas vezes, Sr. Presidente Davi, de ver que há uma inversão de valores de quem relembra o tempo dos nossos antepassados, dos nossos pais, dos nossos avós. Havia, por exemplo, um momento, Senador Oriovisto, em que – e era o grande costume daqueles tempos – se colocava uma cadeira na rua para conversar com os vizinhos até altas horas da noite. Isso hoje já não existe mais. No primeiro anoitecer, na primeira hora do anoitecer, as pessoas já correm para se esconder dentro das suas casas. As ruas eram das famílias, as prisões eram para os bandidos. E hoje, os bandidos, muitas vezes, nas ruas, fazem com que as pessoas façam das suas casas verdadeiras prisões.

    Parem para pensar, as casas estão cada vez mais parecidas com prisões. Para quem pode, é muro alto, é grade, é cadeado, é pit-bull na porta, é sistema elétrico de rede de tensão, é sistema televisionado de câmeras. As pessoas estão fazendo das suas casas prisões para as afastar das ruas, que estão sendo muitas vezes tomadas pela segurança pública, pelo crime organizado, pelas facções, pelas milícias; e é preciso, sim, procurar reforçar o arcabouço legal da segurança pública, com os guardas municipais e os agentes de trânsito podendo contribuir em ações de operações conjuntas.

    É esse o voto, Sr. Presidente.

    Perdoe-me pelo tempo, mas é um voto que precisava ser analisado com profundidade, em um tema pelo qual muitos Senadores e Senadoras nos procuraram, porque é um tema que tem capilaridade, está em cada cidade, cada município e em cada estado. Senadores foram procurados, e, aqui, eu acredito que nós conseguimos sintetizar, da melhor forma possível, uma solução mediada para poder avançar.

    Muito obrigado, Presidente.

    É esse o voto.