Evolução da Informação Legislativa E
Nascimento da Sinfleg

Em maio de 2013, nascia a Secretaria de Informação Legislativa - Sinfleg, a caçula das secretarias comandadas pela Secretaria-Geral da Mesa - SGM. Ela surgiu no contexto de uma grande reforma administrativa e tinha um objetivo desafiador: pensar estratégias e urdir as ações necessárias para que o Senado Federal alcançasse a excelência no armazenamento, organização e prestação da informação legislativa. Era uma missão bastante abrangente, que envolvia esforços interdisciplinares nas áreas de processo legislativo, gestão, tecnologia da informação e comunicação.

É preciso voltar um pouco no tempo para compreender o que levou à criação de um órgão como a Sinfleg. Nos anos 90, o Senado enfrentava dificuldades no tratamento das informações legislativas. A primeira era tecnológica: os sistemas usados pela Secretaria-Geral da Mesa para alimentação e armazenamento de informações do processo legislativo, desenvolvidos nos anos 70, estavam se tornando obsoletos. A demanda por informação aumentava, e os sistemas então vigentes não permitiam um resgate fácil e rápido de dados.

Não era raro que, diante da necessidade de uma informação urgente durante uma sessão, os servidores da Secretaria-Geral da Mesa fizessem mutirões para folhear, às pressas, páginas e páginas de Diário do Senado Federal - DSF até encontrar a informação que o Secretário-Geral aguardava receber em plenário para oferecer à Mesa. Balanços, levantamentos e coleta de dados dependiam da perícia e rapidez do servidor disponível àquela hora.

Parte desses problemas era devida ao contexto tecnológico da época, com mudanças que ocorriam em velocidade superior à capacidade de atualização dos sistemas. Outra parte decorria da própria natureza da informação legislativa. A quantidade de informações que os senadores — e cidadãos — podem solicitar é bastante extensa e variada. Para serem resgatados com facilidade, os dados legislativos precisam estar muito bem organizados. Como numa biblioteca, cada livro deve ser disposto na prateleira correta. Os dados legislativos têm que ser inseridos nos sistemas com base em critérios adequados; precisam ser indexados e, por fim, precisam chegar ao público de uma maneira lógica e bem apresentada. Não era o que acontecia, porque as informações não entravam nos sistemas legislativos de maneira suficientemente adequada para atender às novas necessidades. Era preciso parar de fazer “remendos” em sistemas antigos e pensar a gestão da informação legislativa estrategicamente.

Nos anos 90, a internet se popularizou no mundo inteiro. As expectativas dos senadores e dos cidadãos foram se tornando cada vez mais exigentes. Nos anos 70, o Senado havia sido pioneiro na implementação de sistemas legislativos, mas, naquele momento, começaram a surgir descompassos entre busca e entrega da informação. Antes, as pessoas que precisavam de uma informação procuravam o Senado — e a encontravam. No entanto, tornava-se cada vez mais importante entregá-la antes mesmo que alguém a pedisse. Mais do que nunca, era preciso organizar as informações em um nível muito profundo. Havia um imenso trabalho pela frente.

Medidas importantes foram tomadas pela Casa para avaliar esses problemas e propor soluções a serem executadas. Em fevereiro de 2008, o Ato do Presidente nº 2 instituiu a Comissão Especial do Processo Legislativo Eletrônico - CPLE-1. Até mesmo o nome pelo qual a comissão ficou conhecida — “do Processo Legislativo Eletrônico” — era um indicativo de que havia pouca clareza a respeito da questão: achava-se que a necessidade central era entender os fluxos de trabalho para então implementar o processo legislativo eletrônico. Na verdade, o desafio era ainda mais fundamental: fazia-se necessário, antes, compreender e organizar a própria informação legislativa, como pressuposto para qualquer outra ação posterior — inclusive para a definição de novas rotinas de trabalho — e, aí sim, promover a implementação de um processo legislativo realmente eletrônico.

No mesmo mês em que a CPLE-1 iniciou suas atividades, foi publicada a primeira pesquisa mundial sobre o uso de tecnologia pelos parlamentos, o World e-Parliament Report, uma iniciativa da União Interparlamentar - UIP e da Organização das Nações Unidas - ONU. À época, o estudo definiu o parlamento digital (e-Parliament) como:

“um Parlamento que está apto a utilizar as TICs para se mostrar mais transparente, acessível e capaz de prestar contas. O e-Parliament permite que as pessoas se engajem mais fortemente na vida pública ao prover informações de alta qualidade e fácil acesso sobre os documentos e atividades parlamentares, estimulando o desenvolvimento de uma Sociedade da Informação justa e inclusiva, através da aplicação de tecnologia e padrões modernos e da adoção de políticas que lhe dão apoio”.

O estudo apresentou informações valiosas e foi uma referência importante para a elaboração do relatório da CPLE-1. Ao final dos trabalhos, a comissão concluiu que,

"apesar de o Senado Federal utilizar-se, na época, de recursos tecnológicos exemplares, comparáveis aos dos Parlamentos mais avançados em soluções de TI, como transmissão ao vivo de imagem e som dos plenários, com cobertura jornalística para todas as mídias em tempo real e sistema de apoio ao processo orçamentário com ferramenta de acompanhamento que integra elaboração e execução (SIGA-Brasil), a eficiência daqueles [recursos tecnológicos] que tratavam das informações do Processo Legislativo era bastante limitada, destacando-se os seguintes problemas:

1. A oferta de documentos do Processo Legislativo em meio eletrônico era incompleta, forçando sua demanda em papel.
2. O controle de tramitação de matérias era confuso e continha informações inconsistentes, com nível de padronização abaixo do aceitável, tornando a pesquisa difícil e, por vezes, inviável.
3. As informações eram oferecidas de forma dispersa e pouco intuitiva nas páginas do sítio do Senado na internet".

O relatório da Comissão também sugeriu o estabelecimento de uma Política de Gestão do Processo Legislativo Eletrônico e a criação de uma estrutura administrativa no âmbito da Secretaria-Geral da Mesa para coordenar essa política. A Política veio a ser instituída pelo Ato da Mesa nº 1, de 2009, e a sugestão de criação de estrutura foi uma das origens do que acabou se tornando a atual Sinfleg. No segundo semestre de 2008, o Ato do Presidente nº 24 instituiu a segunda Comissão Especial do Processo Legislativo Eletrônico - CPLE-2, com a missão de solucionar os problemas mais imediatos diagnosticados na CPLE-1.

O método usado pela SGM para cumprir as recomendações feitas no relatório, no que diz respeito à estrutura administrativa, foi analisar as competências de diversos setores que, de algum modo, tratavam ou recuperavam a informação legislativa. Detectou-se que os órgãos afeitos ao tema estavam espalhados por todo o Senado: na Diretoria-Geral, por exemplo, havia a Subsecretaria de Informações, que realizava pesquisas nas bases de dados e também analisava e indexava legislação e pronunciamentos. Cabia à SSINF catalogar as informações para facilitar o resgate de dados alimentados nos sistemas. Na então denominada Secretaria Especial de Editoração e Publicações - SEEP, existia a Subsecretaria de Anais, que havia mais de 60 anos compilava, publicava e imprimia documentos produzidos pelos plenários do Senado Federal e do Congresso Nacional.

No âmbito da SGM, na Secretaria Legislativa do Senado Federal, havia a Subsecretaria de Estatística, Conferência e Revisão, que elaborava o Relatório da Presidência e as Resenhas Mensais. Os dois produtos, previstos no Regimento Interno, servem como prestação de contas da atividade legislativa e parlamentar. Existia ainda um pequeno grupo de servidores, subordinados ao gabinete da SGM, que servia de ponto de articulação entre a Secretaria-Geral da Mesa e a Secretaria de Tecnologia da Informação - Prodasen para fazer reformulações pontuais nos sistemas legislativos existentes. Esse pessoal, que ficou conhecido como “equipe do PLE”, não se vinculava a uma estrutura formal. Era um arranjo provisório, criado pela SGM no esforço de começar a atender às recomendações dos relatórios das CPLEs. No futuro, essa equipe, já incorporada à Sinfleg, se tornaria o Serviço de Gestão do Processo Legislativo Eletrônico - Segeple e, em seguida, o Núcleo de Modernização da Informação Legislativa - NMIL.

Outros dois serviços subordinados à SGM se dedicavam a questões da informação legislativa: o Serviço de Sinopse e o Serviço de Avulsos. A Sinopse nasceu quando os primeiros bancos de dados do Senado foram implantados, com a responsabilidade de alimentar e complementar as informações sobre matérias legislativas. O Serviço de Avulsos, em 2008, ainda era um balcão de distribuição de papéis, pois a publicação e distribuição do avulso era um requisito regimental para análise de uma matéria legislativa.

Em 1º de julho de 2013, data da vigência do Ato da Comissão Diretora nº 14, todos aqueles órgãos antes dispersos se uniram sob um mesmo comando¹. Surgia o Núcleo de Gestão do Processo Legislativo Eletrônico - NGPLE. Ao longo dos anos, esse “núcleo” evoluiria, configurando-se na Secretaria de Informação Legislativa, e seus órgãos passariam por adequações que levaram à configuração atual. De qualquer forma, foi a partir de 2013 que todos eles passaram a estar unidos em torno de uma estratégia comum: a excelência da prestação da informação legislativa.

Não se tratava apenas de “prestar informação legislativa”. A informação legislativa sempre foi produzida publicamente: “está tudo no Diário” era uma expressão corrente na SGM. Em 2012, quando a Lei de Acesso à Informação - LAI (Lei nº 12.527, de 2011) entrou em vigor, o Senado já tinha tomado medidas importantes para construir uma cultura de transparência. Na Reforma Administrativa de 2013, essa visão tornou-se ainda mais explícita, pois a Mesa, ao considerar a necessidade de instituição de uma posterior Política de Transparência e Gestão da Informação², criou estruturas administrativas que lhe dariam efetividade — entre as quais o NGPLE.

Em 2014, o Núcleo de Gestão do Processo Legislativo Eletrônico ganhou status de Secretaria e se tornou a Sinfleg. Na verdade, a mudança consistiu na formalização de um dado da realidade: desde sua origem, o Núcleo já tinha as atribuições típicas de uma secretaria, mas sua estrutura administrativa não correspondia às suas missões. A mudança apenas adequou a situação.

Desafio inicial: a formação de uma identidade

O desafio inicial da Sinfleg foi engendrar uma identidade em torno de um objetivo comum. Os colaboradores haviam chegado de setores espalhados por cinco espaços físicos distintos — muitos nem sequer se conheciam. Cada órgão executava suas tarefas de maneira desconexa dos demais, sem visão do todo. Dizia-se que a Sinfleg nascera como o Frankenstein de Mary Shelley — fora criada a partir de pedaços soltos que precisavam ser “costurados” para ganhar existência íntegra.

Em 2014, a SGM realizou sua primeira pesquisa de clima organizacional. Para a Sinfleg, o momento não podia ter sido mais oportuno. Feita logo após a criação do órgão, a pesquisa forneceu valiosos subsídios para orientar a gestão de aspectos que se mostraram críticos ou passíveis de aprimoramento.

Nos resultados apresentados, ficou claro que os colaboradores não se sentiam parte de uma equipe — nem mesmo da SGM. Por essa razão, foram promovidas ações de integração principalmente focadas na melhoria de comunicação e empatia. Houve um esforço em concentrar os setores em menos locais. Hoje, a Sinfleg ocupa espaços em apenas dois prédios. Também foi realizado o Seminário Conhecendo a Sinfleg, e implementado o Café com Bolo, lanche comunitário realizado regularmente para encontro informal entre os colaboradores da Secretaria.

Outras questões de espaço físico — algumas bastante pitorescas — também tiveram de ser resolvidas. O Serviço de Avulsos ocupava duas salas abarrotadas de edições antigas. Uma delas, o depósito, era insalubre: localizada dentro da garagem de automóveis, o ar se adensava quando a porta era aberta. O piso, umedecido, cedia ao peso de quem entrava. Insetos e roedores habitavam em meio às pilhas de papel do local. Foi necessário retirar todo o material das salas, assegurar que o conteúdo dos avulsos estava disponível na internet ou no Arquivo e então descartar um amontoado infindável de papéis. Com a instituição do avulso eletrônico, o Serviço de Avulsos deixou de se prestar à distribuição de papéis e transformou-se no Serviço de Pesquisa Legislativa - Sepel, órgão responsável pelo atendimento ao usuário e ao auxílio na recuperação da informação legislativa. Em 2017, o Sepel deixaria de ser subordinado à Copil e passaria a fazer parte da Coer, que, como se verá, assumiu o papel de concentrar, na Sinfleg, assuntos relacionados à oferta da informação.

A Sinfleg reformulou ainda processos de trabalho, eliminou redundâncias e analisou produtos e rotinas para verificar o que podia ser racionalizado. Algumas atividades obsoletas foram interrompidas. Foi preciso também capacitar pessoas que estavam exercendo atividades sem o devido treinamento. Outra preocupação inicial foi estabelecer contato com órgãos externos à SGM, especialmente aqueles cujas atribuições dissessem respeito, de alguma forma, à informação legislativa, como o Prodasen, a Secretaria de Gestão de Informação e Documentação - SGIDOC, Consultorias, Secretaria de Transparência - STRANS e Secretaria de Comunicação Social - Secom. Enfim, o esforço inicial foi arrumar a casa para obter o que se costuma chamar de quick wins — e então começar a refletir de maneira mais profunda sobre qual seria a missão do órgão.

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