A Missão da Sinfleg Hoje

Ao longo de cinco anos, a Sinfleg firmou a missão de assegurar a excelência da informação legislativa. Para delimitar o escopo de seu objeto de atuação, a secretaria entende por informação legislativa a informação gerada no âmbito da Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal no exercício de suas competências regulamentares de assessoramento direto e imediato às Mesas e Comissões do Senado Federal e do Congresso Nacional no desempenho de suas atribuições constitucionais, legais e regimentais.

É papel da Sinfleg zelar pela qualidade da informação em toda a sua cadeia de produção: desde a entrada e armazenamento dos dados nos sistemas, passando pela transmissão e padronização do conteúdo até, finalmente, a oferta da informação ao público interno e externo. Isso inclui a participação em órgãos colegiados afeitos ao tema da informação legislativa, que são de grande utilidade para a formulação de estratégias para o Senado. A Casa tem tomado importantes decisões estratégicas a partir do trabalho de alguns desses colegiados, como o Comitê de Governança de Tecnologia da Informação - CGTI e o Comitê Gestor do Site do Senado Federal.

A missão da Sinfleg também se reflete no trabalho diário das três coordenações que a compõem. Ao Núcleo de Modernização da Informação Legislativa - NMIL cabe a tarefa de pensar a informação legislativa em todas as fases. À Coordenação de Padronização da Informação Legislativa - Copil cabe a missão de complementar a informação legislativa, facilitando seu resgate pelos usuários. À Coordenação de Estatísticas, Pesquisas e Relatórios Legislativos - Coer cabe a tarefa de “passar a chave” no fluxo de informação, prestando contas da atividade parlamentar, por meio do Relatório da Presidência e dos Relatórios Mensais da Atividade Legislativa, e respondendo perguntas feitas por senadores e cidadãos sobre assuntos legislativos, por meio do Serviço de Pesquisas Legislativas - Sepel.

Alguns resultados desse trajeto são:

Menos papel: a informação legislativa torna-se digital

Nos idos de 2008, poucos documentos do processo legislativo estavam disponíveis em meio eletrônico — quase tudo ainda era veiculado em papel. O material de trabalho recebido pelos servidores recém-empossados na SGM nos anos seguintes, ainda cansados da maratona intelectual de um concurso público, era um kit com uma tesoura e um bastão de cola Pritt, para colar BALs¹ nos processados das matérias legislativas.

Diminuir a quantidade de papel era, ao mesmo tempo, uma medida de economia e de modernização. A reformulação dos avulsos foi emblemática nesse sentido. O Serviço de Avulsos imprimia e distribuía o documento em papel. Percebeu-se que aquela rotina já não fazia sentido. A Sinfleg atuou como articulador junto a outros órgãos para alterar o processo de produção dos avulsos. Graças ao trabalho da Secretaria de Atas e Diários - Seadi e do Prodasen, o avulso se tornou um produto essencialmente digital — e sua impressão passou a ser residual. Em 2015, os avulsos deixaram de ser impressos, e a Instrução Normativa da Secretaria-Geral da Mesa nº 4 oficializou o avulso eletrônico. O antigo Serviço de Avulsos pôde efetivamente dar espaço ao atual Sepel.

Muitas outras medidas foram tomadas para redução de papel e aumento de documentação digital. A implantação do Sistema de Envio de Documentos Legislativos - Sedol aumentou a oferta de documentos eletrônicos. Os BALs se tornaram efetivamente eletrônicos e as tesouras e colas pritt puderam ser postas de lado. O DSF também deixou de ser impresso; a impressão das pautas e da ordem do dia foi reduzida em 80%, pois o conteúdo remanescente passou a ser oferecido na internet.

Sistemas concebidos a partir de princípios do processo legislativo: mais eficiência nos processos de trabalho e facilidade no resgate das informações

Um dos mais importantes papéis do NMIL foi incorporar a perspectiva do processo legislativo aos novos sistemas desenvolvidos pelo Prodasen e fazer a articulação entre os numerosos responsáveis (usuários, desenvolvedores, provedores de informação etc.). Fazia-se necessário compreender de que modo a natureza da informação legislativa e dos processos de trabalho a ela relacionados devia influir no desenho de funcionalidades dos novos programas. Até então, com o Sistema de Matérias Legislativas - Mate e com os outros sistemas do Senado, os dados legislativos eram alimentados de maneira pouco estruturada para as necessidades surgidas nos tempos pós-internet e nem sempre podiam levar em conta particularidades do processo legislativo.

O NMIL ajudou nessa “arrumação” ao olhar para a questão a partir das peculiaridades da informação legislativa: quais eram os dados mais importantes para a área de negócio? Em que ordem e sob que forma eles deviam ser inseridos nos sistemas? Como a informação alimentada por um setor interferia no trabalho de outro setor? Quais as consequências de uma alimentação em sistema nos outros ambientes? Quando estavam prontos para se tornarem públicos?

Eram perguntas complexas, que puxavam novas perguntas, e que precisavam ser respondidas com alto nível de detalhes. Foi necessário reconhecer e conversar com os envolvidos, compreender sua realidade e traduzir essas demandas para que o Prodasen pudesse desenvolver os sistemas. O trabalho do NMIL ao longo desses anos foi, portanto, equiparável ao de análise de negócio: articulação entre a área-fim (Secretaria-Geral da Mesa), desenvolvedores (Prodasen) e outros personagens do processo (gabinetes parlamentares, Consultorias, SGIDOC, Câmara dos Deputados - CD, Presidência da República - PR, Tribunal de Contas da União - TCU e outros). Um dos principais resultados de percurso trilhado por todos esses atores tem sido a substituição do Mate² pelo Sistema Legis. Ganha-se organização, rapidez e precisão na ponta de entrada da informação, com a possibilidade de aumentar a oferta de documentos eletrônicos e informações legislativas.

Muitos outros sistemas foram reformulados segundo essa mesma lógica. Além disso, o NMIL é também responsável por assegurar que toda informação produzida e registrada de forma estruturada, que já é publicada nos veículos oficiais e na internet, seja oferecida em dados abertos. A oferta massiva de informações em dados abertos, além de representar o cumprimento do art. 8o, § 3º, II, da LAI³, é um dos maiores indicadores do compromisso com a transparência, pois permite que o cidadão tenha condições de baixar os dados e fazer a análise dessa enorme quantidade de informações.

Depois dos resultados obtidos nos últimos anos, o NMIL inicia uma nova fase: passará também a se dedicar à otimização de processos de trabalho dentro da SGM. O projeto piloto com essa finalidade foi o Uso da Palavra, apresentado em 2018, após a elaboração da Cadeia de Valor do Processo Legislativo, que permitiu a análise de processos que poderiam ser racionalizados. Toda vez que um senador faz uso da palavra, diversos órgãos do Senado registram essa ação, a partir de perspectivas distintas — o que pode dar margem a redundâncias e inconsistências. Para buscar uma proposta de solução, a equipe do NMIL, juntamente com o Prodasen, escutou todos os órgãos que, de algum modo, cuidam dessa informação. O processo de tratamento da fala do senador foi remodelado e, agora, o projeto está em fase de desenvolvimento. Foi um esforço que exigiu técnicas de mapeamento de processos e que tem como objetivo otimizar o trabalho de órgãos do Senado envolvidos com essa atividade.

Reformulação do Relatório da Presidência, dos Relatórios Mensais e criação dos painéis legislativos: mais clareza na apresentação de dados sobre a atividade parlamentar

Publicado desde 1830, o Relatório da Presidência - RAP é um balanço anual da atividade legislativa. Apresenta informações relevantes sobre os trabalhos do Senado e do Congresso Nacional, como número de sessões realizadas, matérias legislativas e relatorias em comissões. Ao longo de mais de 180 anos de existência, o Relatório da Presidência foi se avolumando, em virtude da sofisticação da informação legislativa, e chegou a ter mais de 1.000 páginas.

Em 2015, a equipe da Coer se debruçou sobre um desafio antigo⁴: reformular o RAP, transformando-o em um guia que orientasse o usuário na navegação de dados oferecidos digitalmente. Livre das amarras do papel, as tabelas ficaram mais versáteis. A publicação física, que existia há quase dois séculos, transformou-se numa revista: um documento mais enxuto, mais completo e de design muito mais amigável, que privilegiou a exibição dos dados em forma de gráficos, enquanto as tabelas com informações exaustivas passaram a ser exibidas exclusivamente em formato digital.

Seguindo a mesma estratégia de modernizar a apresentação das informações, a Coer também reformulou a resenha mensal, convertendo-a nos Relatórios Mensais da Atividade Legislativa e criou o painel da atividade legislativa, um novo produto destinado a aproveitar o máximo possível das novas ferramentas tecnológicas disponíveis.

Melhorias na base de Anais: mais qualidade no resgate da informação histórica

Os Anais do Senado são uma publicação que tem como matéria-prima os Diários do Senado de uma sessão legislativa. Sua origem remonta ao nascimento do próprio Senado e sua importância simbólica é demonstrada no vigor da expressão “constar dos Anais”, que é corriqueira e costuma significar “entrar para a História”. Ao longo do tempo, no entanto, o rol de documentos que compõem os registros dos livros de Anais foi tomando uma proporção física desarrazoada. Em 2012 foram produzidos 57 livros, com aproximadamente 1.000 páginas cada um. Como o volume da coleção anual era enorme, os integrantes da lista de distribuição do material chegaram a devolver os livros, que se tornaram um encalhe editorial, ocupando espaço e desperdiçando recursos.

Levando em conta que esse conteúdo era produzido digitalmente para depois ser impresso — e que mesmo o acervo histórico já tinha passado por um processo de digitalização e está integralmente disponível na internet —, a primeira decisão tomada foi a interrupção da impressão desses livros, o que ampliou a já mencionada redução no consumo de papel. A custódia do acervo físico, que contém exemplares de quase 150 anos, foi transferida para a Coordenação de Arquivo - Coarq, que tem a competência e expertise para tratar do material.

A partir de 2012, o Serviço de Anais redefiniu sua missão: o importante não era elaborar livros, mas sim facilitar o resgate de informações históricas extremamente valiosas. Uma vez que o conteúdo era praticamente idêntico ao dos Diários, que já estavam disponíveis em formato digital, a confecção do livro digital também foi interrompida e a indexação, que era a informação agregada, foi absorvida por outros serviços que faziam trabalho semelhante diretamente nos sistemas de informação. A equipe do Serviço passou a dedicar seus esforços a tratar o acervo digital, melhorar a qualidade do banco de dados e, assim, facilitar a pesquisa de historiadores e cidadãos. Um resultado importante desse trabalho foi a publicação do Índice Onomástico dos Anais do Senado 1826-1889 em dados abertos, em outubro de 2018.

Melhorias nas bases de Legislação e Pronunciamentos e na indexação das informações

As mudanças ocorridas no Serviço de Anais são emblemáticas do empenho da Copil em tratar a informação legislativa e facilitar o resgate dos dados pelo usuário.

Uma das principais atividades da coordenação é a indexação — atividade de classificar, colocar “tags” ou “rótulos” em documentos e, com isso, aprimorar os resultados oferecidos pelos sistemas de busca.

Essa catalogação exige conhecimentos de semântica e o uso de um vocabulário controlado. Vários órgãos da Copil preparam indexações de documentos legislativos — pronunciamentos, proposições e normas. Mas, no início da Sinfleg, havia uma indesejada variedade de metodologias e usos de vocabulários para criação dessas indexações.

Um dos trabalhos mais volumosos da Copil foi atualizar o vocabulário controlado e padronizar seu processo de indexação. Para isso, foi necessário capacitar a equipe técnica, que, anualmente, processa (classifica, indexa e/ou resume) mais de 20 mil documentos legislativos. É um trabalho invisível, mas gigantesco, que permite, do outro lado da tela, um usuário encontrar o que procura quando digita um termo no campo de busca do site do Senado.

Uma ferramenta essencial nessa empreitada foi o Sistema de Gestão de Normas Jurídicas - Sigen, implantado pelo Prodasen em 2017. O Sigen tem oferecido recursos tecnológicos que viabilizam a utilização e compartilhamento do vocabulário controlado por todas as bases.

No entanto, a capacidade de organização da informação que o Sigen oferece vai muito além do aprimoramento do uso do vocabulário controlado de indexação. A tecnologia sofisticada do Sigen permitirá o estabelecimento da vigência de um texto legislativo em alto nível de detalhamento (parágrafos, incisos, alíneas), tornando possível, por exemplo, consultar qual era a redação do artigo de uma determinada lei em uma data passada — o que é extremamente útil para a análise de legislações extensas e muito modificadas ao longo do tempo, como códigos e a própria Constituição Federal.

O corte de redundâncias no tratamento da informação legislativa, devido aos avanços relatados, acabou possibilitando a fusão do Serviço de Sinopse com o Serviço de Tratamento de Normas Jurídicas - Senjur, ocorrida em 2018. Parte da equipe pôde ser cedida ao NMIL para a formação do Serviço de Gestão de Processos Legislativos - Segeple.

Essa racionalização permitiu também que o Serviço de Tratamento de Pronunciamentos - Sepron absorvesse atividades de classificação que, como se disse, eram realizadas de forma semelhante pela antiga Subsecretaria de Anais. Atualmente, o Sepron atua também junto ao já citado projeto Uso da Palavra, preparando a base de dados de discursos para as mudanças que dele resultarão.

Numeração única e Glossário de Termos Legislativos: ações de integração com a Câmara dos Deputados

O fluxo da informação legislativa não se limita, naturalmente, ao Senado. Estende-se à Câmara dos Deputados, devido à natureza bicameral do processo legislativo brasileiro. Como a informação legislativa é elaborada conjuntamente, essas duas Casas precisam se comunicar de modo semelhante — ou o usuário pode acabar se perdendo na busca das informações de que precisa. Por essa razão, instituiu-se um Grupo de Trabalho, do qual a Sinfleg participa, cujas atividades têm gerado uma série de subprojetos no âmbito do Projeto Integração de Informações Legislativas entre a Câmara e o Senado, constante do portfólio de projetos estratégicos do Senado para 2017–2019.

Um desses subprojetos resultou na numeração única de proposições legislativas. As Casas passaram a adotar, a partir do início de 2019, os mesmos números e as mesmas identificações para matérias, facilitando a compreensão do processo legislativo. Outro projeto de integração de informação legislativa entre a Câmara e o Senado que também contou com a participação da Sinfleg foi a adoção de um único Glossário de Termos Legislativos, para criar um vocabulário compartilhado de termos legislativos e assim evitar que as Casas usem expressões diferentes para narrar uma mesma realidade. A Sinfleg também identificou e está trabalhando em oportunidades de integração no tratamento das bases de dados de Legislação e de vocabulários controlados de indexação dos documentos legislativos, mantidas por ambas as Casas.

Além das ações descritas, a Sinfleg possui uma série de atividades de rotina, relacionadas em seus portfólios de produtos e processos.

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